黄超越

(广西大学，广西南宁 530000)

摘 要：随着经济发展，物质条件的提高，食品安全问题成为人们最关心的问题之一。因此对食品安全的监管是政府中心工作的一大重点。无论从食品经营户的登记还是监管，政府都应制定相对应的公共政策。本文分析了“渐进模型”对广西现有政策的制定并试行小食杂店登记办法的公共政策，从而为广西的食品经营许可登记提出一定的参考建议。

关键词：渐进模型;广西;食品经营许可;小食杂店;登记管理办法

1 案例背景及内容介绍

在过去，食品经营许可办理，手续繁多，办理困难。在食品安全法正式实施之前，中国的食品安全监管体制比较混乱，不同的部门负责食品从生产到流通的不同环节，导致了部门职责交叉错乱，相互推诿的现象时有发生，《中华人民共和国食品安全法》出台以后，食品监管的各个环节才进一步明确了各个部门的责任。但是食品经营许可的办理登记过程仍然复杂烦琐。对于许多文化水平不高的经营者来讲，办理食品经营许可在一定程度上比较困难，这种现象在一些偏远地区尤为明显。在中西部偏远地区，食品经营户呈现出小、乱、杂、散的现象，这些经营户构成简单，经营条件简陋，对于这些小食品店的经营者，或者不具备独立办理许可登记的文化素质，或者没有办理经营许可的意识，而基层的监管力量薄弱，又无法对该部分经营者进行有效的全覆盖监管，造成了这些小食品店大多无证经营食品，未办理食品经营许可就进行食品经营，导致他们所经营的食品安全也难以保证。因此，因地制宜，根据小食品店的小、杂、乱、散等特点制定针对性的食品经营登记办法很有必要。

广西壮族自治区在结合食品安全法相关规定的基础上，结合区内实际情况，充分考虑各类规模食品经营者的经营条件，对食品经营户进行了区分，将符合一定条件的、经营规模较小的食品经营店归类为小餐饮店和小食品摊贩，并于2017年，制定并施行了小餐饮、小摊贩的管理办法，该办法要求食品经营户所需要递交的材料更简单、办理的步骤更加快捷，在一定程度解决了上述小型食品经营店办理许可难的问题。2019年，广西开始试行《广西壮族自治区小食杂店认定标准及登记管理办法》(以下统称《小食杂店登记办法》)，该办法规定，经营场所为面积20 m2以下，从业人员3人以下，从事食品、食用农产品零售的副食品店、小卖部、便利店、小商店等经营者在依法取得营业执照后即可从事食品经营活动，即符合上述条件的食品经营店，可以无需办理《食品经营许可证》即可经营食品，极大地便利了小规模经营的食品经营户，有力地推动了营商环境的优化，《小食杂店登记办法》这一政策的制定并进行开始试行的过程，本文将通过渐进模型来对其成因进行分析。

2 案例分析

根据渐进主义美国学者林布隆提出的决策模型认为：政策制定的过程是一个“积小变为大变”的过程。中国的食品许可登记制度正是通过这样一个渐进的过程，根据不断变化的环境需要逐步进行调整，在原有政策基础上进行调适，并因地制宜制定新的政策，从而有效地解决了各种条件下的食品许可登记需要，通过渐进模型的3个特点可以分析得出广西是如何制定并开始试行小食杂店登记这一政策的。

(1)渐进模型要求决策者必须要以原有的政策为基础，不能重打鼓另开张。广西根据地方实际，制定出台《广西壮族自治区小食杂店认定标准及登记管理办法(试行)》，是在原有的一系列法律法规的基础上结合自身管理需要所制定的，虽然是一套新的法规文件，但是其中的内容都是以现行政策为依据，对上级法规文件内容的进一步细化和延伸，法律的制定大多高屋建瓴，统领全局，下达到地方，就需要出台相应的文件使其能够有效落实。广西所制定并推行的各种食品经营许可《办法》都是以原有的法律——《中华人民共和国食品安全法》为基础，然后根据广西的食品经营许可登记特点对《中华人民共和国食品安全法》法条的进一步细化和补充，这正符合了渐进模型以原有政策为基础进行政策制定，而非另立门户的特点。

(2)渐进模型注重研究现行政策的缺陷，并不强调有所创新，也不是无所作为，只是注重对现行政策的修改和补充，以弥补现行政策的缺陷。《中华人民共和国食品安全法》自实行起10年间经过了两次调整，这是由中国的经济、社会各方面不断发展进步所决定的，时代不断进步，法律法规也需要不断适应社会进行修改和补充，一些政策的施行是根据当时的国家现状所制定的，因此需要根据不断变化的现状进行更新。《中华人民共和国食品安全法》是针对中国的整体国情，从宏观角度所制定的，落实到地方时，根据地方的实际情况，就需要补充制定一些司法解释和《办法》，从而使得该政策能够得到有效落实。广西制定了小餐饮、小食品摊贩登记办法，对于规模较小的食品经营户，简化其办理过程，当然发放的证件经营范围、有效期限也根据经营条件进行了调整，《食品经营许可证》有效期为5年，而小餐饮登记许可证有效期只有3年，这些都是根据其流动性大、经营环境复杂等特点所制定的，是对现有政策的细化，也是对现行政策缺陷的补充。

(3)渐进模型重视目标与方案之间的动态调整。在中国，法律的制定从来都不是一蹴而就的。随着时代转变，人们物质生活水平不断提高，对于法治社会的要求有了更高的追求，我国的法律也在这个过程中不断进行修正、修订。在广西的偏远地区，食品经营户因其“小、散、杂”等特点，对于食品经营许可登记有了新的需求，于是广西的市场监管部门为适应其特点，先后制定了一系列的办法，为实现广西的食品许可登记工作高效化提供了强有力的帮助，正是在政策目标者与政策制定者之间不断地反馈与调节，才产生了这些基于基本法所制定的、适应地方特色的食品经营许可登记管理政策。渐进模型认为政策的制定不完全是一次理性的过程，而是在试探和摸索中根据反馈不断调节。中国的政策也一直是遵循这样一个原则，因此政策的推行需要不断进行更正，使其更加符合实际，得到更有效的落实[2]。

3 对策建议

渐进模型的特点决定了它能够在原有政策基础上，逐渐优化，查缺补漏，有利于对政策因环境改变而出现的漏洞逐步修正，从而确保实现政策实行的目标。但是它的缺点也比较明显，渐进模型是以现有政策为基础逐步进行修正，存在着一定的保守性，不符合社会变革需要，因此根据渐进模型的优点和缺点，结合《小食杂店登记办法》等食品许可登记办法的推行，本文提出一些对策和建议，希望能够结合广西的食品许可登记特点更加完善各类食品经营户的食品许可登记，为优化营商环境、强化市场监管提供参考。

(1)适当调整小食杂店的认定标准。食品生产经营登记的目的就是为了对食品生产经营者的经营场所、经营范围等信息进行审核，属于食品安全监管的事前监管，通过设立门槛对经营者的经营条件把好关，从而引导其规范生产经营活动。

《小食杂店登记办法》中对于小食杂店的认定仅限于经营场所在20 m2以下，从业人员3人以下的从事食品、食用农产品零售的副食品店、小卖部、便利店、小商店等经营者[2]。对于这个认定范围，其实可以进一步扩大，对于经营面积比较大的综合店、百货店，虽然其经营场所面积大，但其用于食品经营的面积仅划定在店中的一部分区域，那么可以在办法中将该部分商店纳入食杂店的范围内，但是要对其营业场所的食品经营区域进行测量，并要求经营者签订承诺不能私自扩大食品经营区域和超范围经营，从而简便经营者的许可登记，通过市场主体登记简化、省略食品经营许可登记的同时也起到了规范食品经营活动，加强食品监管的作用，也可在办理《营业执照》时，要求经营者递交《健康证》、场地布局图等办理《食品经营许可证》所需要递交的材料，并且要求其做好食品安全承诺。通过市场主体登记简化、省略食品经营许可登记的同时也起到了规范食品经营活动，加强食品监管的作用。再进一步，可以根据这个办法针对餐饮服务经营者制定实行同类型办法，将餐饮服务的食品经营登记也纳入到市场主体登记中，逐步将食品经营许可登记这一职能融合到市场主体登记管理当中，使得食品经营者能够凭借一照通行，无需办理更多其他许可[3-4]。同时逐步将食品经营许可融入到市场主体登记管理，也是市场监管实现职能融合的一个必经途径。

(2)强化小食杂店的经营监管。简化食品经营许可登记不意味着放松监管，相反，小食杂店的认定大多是交通不便的乡村小卖店或者学校周边销售零食的小商店，乡村小卖店因为进货不便因此会通过增加一次性进货数量从而减少进货次数，进货过多销量不好的话容易出现过期变质食品，乡村小卖店又因成本低继续销售，结果往往容易出现食品安全问题，而学校周边的小商店因为直接销售人群是中小学生，也是食品安全事故易发人群，因此对于这两类小食杂店，在其办理市场主体登记后，要注重事中事后监管，要求经营者做好进销货台账，进货时做好索证索票工作，保证其经营的食品安全、卫生。对于存在经营违法问题的经营户，要严厉处罚，不能让食品经营许可登记的简化变成了违法犯罪的借口。

(3)加强政策宣传。每项政策从制定施行到有效落实，都需要经过大量的宣传才能为民众所知晓。《小食杂店登记办法》于2019年9月由广西市场监督管理局制定并决定开始试行，但是至2019年底各地办理登记的小食杂店仍寥寥无几，一方面有些地区符合该项标准的食品店较少，另一方面也有宣传少，人们对政策不了解或了解不深入的原因，因此市场监管部门应该根据《小食杂店登记办法》的政策目标人群开展针对性宣传。

4 结语

渐进模型的特点是在原有的政策基础上根据目标与方案的反馈逐渐弥补政策的缺陷，没有任何一条公共政策能够适应所有的环境，也没有一条公共政策完全没有缺陷，只有最符合当时社会、经济环境的政策。所有的政策都需要随着环境的改变不断进行修订弥补。广西颁布并试行《小食杂店登记办法》是其根据广西食品经营者的特点在原有的政策上进行的，是原有政策的进一步细化和补充，具有针对性，也带着广西的政策特色。中国的其他地区，也会因地制宜，制定实施符合其地方特色的食品许可登记办法[5]。只有真正便利食品经营许可登记的同时又加强食品安全的监管，规范食品经营活动的政策才能称得上一个成功的公共政策。

参考文献

[1]孙瑞祥.中国特色社会主义民主发展的战略与决策:从渐进主义政治发展模式角度分析[J].宁夏党校学报,2011,13(3):29-32.

[2]吴梦娜.我国政府机构的渐进式改革[J].青年与社会,2019(11):19-21.

[3]刘璨.加强“三小一摊”监管 保障舌尖上的安全:解读《新疆维吾尔自治区食品小作坊、小餐饮店、小食杂店和食品摊贩管理条例》[J].新疆人大(汉文),2018(12):56-57.

[4]万祥裕,孙文燕.填补法律监管空白 保障舌尖上的安全:解读《江西省食品小作坊小餐饮小食杂店小摊贩管理条例》[J].时代主任,2017(2):32-34.

[5]蒋倩,洪泉.广西深化食品经营领域“放管服”改革卓有成效[N].中国食品安全报,2021-10-16(A2).