——2020年食品安全政策展望

□ 张聪 本刊记者

作为一个拥有13亿人口的大国，中国食品安全的风险永远存在。历经10余年的努力，目前我国对食品安全的治理已经从大规模的以企业为主体的产业链安全建设，进入到更精细的法规、标准体系的梳理及源头治理层面。无论是中央还是地方，食品安全都是关乎我国民生领域的重中之重，早在2015年5月，习近平主席就提出了要用“四个最严”来保障人民群众“舌尖上的安全”，即最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚及最严肃的问责。

2015年10月，新修订的《食品安全法》实施，有力推动了我国食品安全整体水平的提升。此后几年，国务院又陆续出台了多项加强食品安全工作的政策法规。在政策的大力支持和行业的积极推动下，中国的食品安全监管工作不断加强，公众食品安全满意度稳步提升。

中国人民大学食品安全治理协同创新中心管委会主任、山姆·沃尔顿食品安全法教席胡锦光教授于第二届全球食品安全共治论坛的致辞中展望了2020年的食品安全政策，他说：“近几年，我国食品安全状况有所好转，但形势依然严峻。2019年5月，《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》(以下简称《意见》)公开发布，强调必须深化改革创新，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责进一步加强食品安全工作。”

食品安全形势的判断

当前，我国食品安全工作仍面临着众多困难和挑战，形势依然复杂且严峻。微生物和重金属污染、农兽药残留超标、添加剂使用不规范、制假售假等问题时有发生，环境污染对食品安全的影响逐渐显现;违法成本低，维权成本高，法制不够健全，一些生产经营者唯利是图、主体责任意识不强;新业态、新资源潜在风险增多，国际贸易带来的食品安全问题加深;当前的食品安全标准与最严谨标准要求尚有一定差距，风险监测评估预警等基础工作薄弱，基层监管力量和技术手段落后;一些地方对食品安全的重视程度不够，责任落实不到位，安全与发展的矛盾仍然突出……诸多问题影响到人民群众的获得感、幸福感、安全感，成为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的短板。

食品安全政策展望

食品安全关系着人民群众的身体健康和生命安全，关系到中华民族的未来。习近平总书记多次作出重要指示，强调要把食品安全作为一项重大的政治任务来抓，坚持党政同责，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保人民群众“舌尖上的安全”。李克强总理多次作出批示，强调要完善监管体系，着力提高监管效能，落实最严格的全程监管制度，以推动食品安全形势持续改善，切实保障人民群众的身体健康和生命安全。总体来看，各级党委和政府对食品安全工作的重视程度明显提高，工作力度不断加大。

最严谨的标准

食品安全标准是判定风险和监管执法的重要依据。近年来，有关部门共同努力构建符合我国国情的食品安全标准体系，虽然已公布的食品安全国家标准达1260项，但与最严谨的标准要求还有一定差距。《意见》要求，简化优化食品安全国家标准制修订流程，加快制修订农药残留、兽药残留、重金属、食品污染物、致病性微生物等食品安全通用标准，到2020年农药兽药残留限量指标达到1万项，基本与国际食品法典标准接轨。

针对如此严峻的食品安全形势，党中央、国务院高度重视食品安全工作，习近平总书记于2016年1月对食品安全工作作出批示：“坚持党政同责、标本兼治，加强统筹协调，加快完善统一权威的监管体制和制度。”2019年2月5日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《地方党政领导干部食品安全责任制规定》(以下简称《规定》)是第一部关于地方党政领导干部食品安全责任的党内法规，其将党中央、国务院关于食品安全工作的决策部署落实到党内法规层面，充分体现了党中央、国务院对食品安全工作的高度重视和以人民为中心的发展思想，为保障食品安全提供了长效机制。

最严肃的问责

针对事权不清、责任不明、一些地方对食品安全的重视程度不够等问题，《意见》要求各省、自治区、直辖市人民政府要结合实际，依法依规制定食品安全监管事权清单。加强评议考核，完善对地方党委和政府食品安全工作的评议考核制度，并将食品安全工作考核结果作为党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，以及干部奖惩和任命、调整的重要参考。严格责任追究，依照监管事权清单，尽职照单免责、失职照单问责。

最严格的监管

《意见》要求落实质量安全管理责任。生产经营者是食品安全第一责任人，要结合实际设立食品质量安全管理岗位，配备专业技术人员，严格执行法律法规、标准规范等要求，确保生产经营过程持续合规，以及产品符合食品安全标准;食品质量安全管理岗位人员的法规知识抽查考核合格率要达到90%以上;高风险的大型食品企业还要率先建立和实施危害分析及关键控制点体系。此外，保健食品生产经营者要严格落实质量安全主体责任，加强全面质量管理，规范生产行为，确保产品功能声称真实。

最严厉的处罚

国务院总理李克强签署国务院令，公布修订后的《中华人民共和国食品安全法实施条例》(以下简称《条例》)，并自2019年12月1日起施行。实际上，自2016年修订以来，《条例》的与时俱进就面临着法制完善、机构改革和行政转型带来的挑战。其一是指食品安全立法工作需通过条例修订和规章配套来进一步促进法制在数量规模和质量升级上的完善，尤其是通过考虑专家建议和行业反馈来提升食品安全法律的科学性和可操作性;其二是指机构改革后内部规章制定权的分配，即由法律法规的合法性审查、相关法律法规的协同和综合执法等加剧的法制工作压力;其三则是在“放管服”的背景下如何实现“最严”的要求和行业合规创新发展的平衡。

本次《条例》修订中有两点格外值得关注：一是丰富了监管手段，规定食品安全监管部门在日常属地管理的基础上，可以采取上级部门随机监督检查、组织异地检查等监督检查的方式，对可能掺假的食品及按照现有食品安全标准等无法检验的，国务院食品安全监管部门可以制定补充检验项目和检验方法;二是完善了举报奖励制度，并建立严重违法生产经营者黑名单制度和失信联合惩戒机制。

罚款到人

《条例》第七十五条确立的“罚款到人”制度是此次《条例》修订的一大亮点。该条款规定，食品生产经营企业等单位存在《食品安全法》规定的违法情形，除依据《食品安全法》的规定给予处罚外，存在“故意实施违法行为”“违法行为性质恶劣”或“违法行为造成严重后果”这3种情形之一的，还要对违法单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他有直接责任的人员处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款。同时，在《条例》第六十八条、第七十三条等新设法律责任中也明确要求依照第七十五条的规定对有责任的个人进行处罚。

增加终身禁业

《条例》第一百三十五条规定，被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起5年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业的食品安全管理人员。因食品安全犯罪被判处有期徒刑及以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作，也不得担任食品生产经营企业的食品安全管理人员。《条例》的上述规定属于行政处罚种类中的资格处罚，且与修改前的《食品安全法》相比，增加了“终身禁业”、延长了禁业期限，这对严惩食品安全违法行为非常必要。

由公安机关介入重大案件查处

《条例》规定，重大食品安全违法行为将由公安机关进行查处。

1 从严从重处罚情节严重的违法行为

为更好地引导和规范食品安全监管人员依法行使裁量权，针对《食品安全法》及《条例》规定的违法行为“情节严重”情形，《条例》第六十七条正面列举了5种具体情形，即有下列情形之一的，属于《食品安全法》第一百二十三条至一百二十六条、第一百三十二条以及本条例第七十二条、第七十三条规定的情节严重情形。

①违法行为涉及的产品货值金额达2万元以上或者违法行为持续时间3个月以上;

②造成食源性疾病并出现死亡病例，或者造成30人以上患食源性疾病但未出现死亡病例;

③故意提供虚假信息或者隐瞒真实情况;

④拒绝、逃避监督检查;

⑤因违反食品安全法律法规受到行改处罚后，1年内又实施同一性质的食品安全违法行为，或因违反食品安全法律、法规受到刑事处罚后又实施食品安全违法行为。

2 未按照规定备案或报告的处罚

《条例》第七十二条规定，从事对温度、湿度等有特殊要求的食品贮存业务的非食品生产经营者，以及食品集中交易市场的开办者、食品展销会的举办者，未按照规定备案或报告的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正，给予警告;拒不改正的，处1万元以上5万元以下罚款;情节严重的，责令停产停业，并处5万元以上20万元以下的罚款。

3 不符合食品所标注的企业标准规定的食品安全指标的处罚

《条例》第七十四条规定，食品生产经营者生产经营的食品符合食品安全标准但不符合食品所标注的企业标准规定的食品安全指标，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门给予警告，并责令食品经营者停止经营该食品，责令食品生产企业改正;拒不停止经营或者改正的，没收不符合企业标准规定的食品安全指标的食品，货值金额不足1万元的，并处1万元以上5万元以下罚款，货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下罚款。

关于“山姆·沃尔顿”食品安全法教席：

“山姆·沃尔顿”食品安全法教席由中国人民大学食品安全治理协同创新中心与沃尔玛食品安全协作中心于2016年3月合作成立，旨在联合推动食品安全治理相关教学和科研工作的开展。教席是中国第一个致力于食品安全法研究与教育的学术团队，自启动以来，教席积极组建各相关高校、科研机构和实务部门专家团队，对食品安全法相关问题开展研究。