裁判要旨

正当程序原则的要义之一在于，行政机关作出任何对行政相对人或利害关系人不利的行政行为，都必须说明理由并听取行政相对人或利害关系人的意见。虽然处罚决定是针对食品销售商作出，但处罚决定认定食品生产商生产的食品存在违反《食品安全法》的情形，就会对食品生产商造成不利影响。食品药品监督管理部门应遵循正当程序原则的要求，告知食品生产商拟认定其产品存在的违法情形及作出该认定所依据的事实及理由并听取食品生产商的陈述和申辩，使食品生产商真正参与到行政程序中，一方面确保食品药品监督管理部门全面把握案件事实，准确适用法律，另一方面亦可促使食品生产商尽早纠正食品生产违法行为，从源头上避免食品安全事故的发生，以实现食品安全监管的目的。

北京市第一中级人民法院行政判决书

（2019）京01行终440号

上诉人(一审被告)北京市石景山区市场监督管理局……

被上诉人(一审原告)乌鲁木齐味正品果品开发有限公司……

被上诉人(一审第三人)北京物美超市有限公司西黄村二店……

上诉人北京市石景山区市场监督管理局(以下简称石景山区市场监管局,因机构改革，原北京市石景山区食品药品监督管理局的职责由石景山区市场监管局承担)因行政处罚一案，不服北京市石景山区人民法院(2018)京0107行初157号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明：2017年2月21日，原北京市石景山区食品药品监督管理局(以下简称原石景山区食药监局)接到关于原北京物美商业集团股份有限公司西黄村二店(原北京物美商业集团股份有限公司西黄村二店已更名为北京物美超市有限公司西黄村二店，以下简称物美公司西黄村二店)销售的越南腰果(分装)(净含量：185g、生产商：乌鲁木齐味正品果品开发有限公司)(以下简称涉案食品)违法的举报。原石景山区食药监局于2017年2月28日决定对该案件受理。原石景山区食药监局于当日对物美公司西黄村二店进行了现场检查及调查询问，物美公司西黄村二店认可自己曾销售过涉案食品。当日，原石景山区食药监局决定立案并向物美公司西黄村二店送达了《责令改正通知书》((京石)食药监食责改[2017]100102号)，责令其停止销售涉案食品，并要求其在7日内提供涉案食品的生产商、供货商的相关资质、涉案食品的合格证明及进、销、存记录。

原石景山区食药监局于2017年5月5日对物美公司西黄村二店进行了调查询问，物美公司西黄村二店提交了涉案食品的进销存证明材料。因案情复杂，原石景山区食药监局于2017年5月15日决定对案件延长办理时限30个工作日。2017年6月7日，原石景山区食药监局再次对物美公司西黄村二店进行了调查询问，物美公司西黄村二店提供了涉案食品生产商兼供货商乌鲁木齐味正品果品开发有限公司(以下简称味正品公司)的资质证明。物美公司西黄村二店在调查询问中认可自己在购进涉案食品时并未查验涉案食品的相关合格证明文件，亦未制作进货查验记录。2017年6月21日，原石景山区食药监局再次向物美公司西黄村二店送达了《责令改正通知书》((京石)食药监食责改[2017]100103号)，责令其改正购进食品时未建立并遵守进货查验制度的行为。因案情复杂，原石景山区食药监局于2017年6月29日通过局长办公会决定再次延长办案时限90个工作日。

2017年7月11日，物美公司西黄村二店向原石景山区食药监局出具情况说明，认可自己销售涉案食品的违法所得为262.9元。当日，原石景山区食药监局向物美公司西黄村二店送达了《行政处罚事先告知书》及《听证告知书》，向其告知了原石景山区食药监局拟对其作出行政处罚的情况及其享有的陈述、申辩及申请听证的权利等事项。2017年7月14日，原石景山区食药监局再次以谈话方式向物美公司西黄村二店告知了原石景山区食药监局拟对其作出行政处罚的情况，但物美公司西黄村二店明确表示没有陈述、申辩意见。此后，物美公司西黄村二店亦未提出听证申请。2017年8月28日原石景山区食药监局作出《行政处罚决定书》((京石)食药监食罚[2017]100060号，以下简称被诉处罚决定)，被诉处罚决定的主要内容如下：经查，物美公司西黄村二店在经营场所对外销售的涉案食品，食品标签的配料中标注有“食用油”，但是没有标注“食用油”的具体名称，不符合《食品安全国家标准预包装食品标签通则》(GB7718-2011)(以下简称《标签通则》)第4.1.3.1条规定的要求。因此物美公司西黄村二店经营涉案食品属于经营标签不符合规定的预包装食品，且物美公司西黄村二店在进行查验时未收取食品合格文件，属于进货时未查验相关证明文件的行为，未进行进货查验，属于未按规定建立并遵守进货查验记录制度的行为。经查，物美公司西黄村二店经营涉案食品的违法所得为262.9元。物美公司西黄村二店的上述行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第六十七条第一款第九项、第五十三条第一款及第二款的规定。依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第二项和第一百二十六条第一款第三项的规定，本局于2017年8月28日决定对物美公司西黄村二店给予以下行政处罚：1、警告;2、没收违法所得262.9元;3、并处23200元罚款。2、3项罚没款合计人民币23462.9元。原石景山区食药监局于当日向物美公司西黄村二店送达了该被诉处罚决定书。味正品公司主张其于2018年5月23日得知被诉处罚决定的情况后，未经行政复议程序直接提起本案行政诉讼。另查明，味正品公司系涉案食品的生产商，但原石景山区食药监局在作出被诉处罚决定时，并未通知味正品公司，亦未听取味正品公司的相应意见。

2018年12月24日，一审法院判决认为，根据《食品安全法》及《北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》(京政办发[2013]54号，以下简称《北京市食药监局机构和编制规定》)的相关规定，原石景山区食药监局作为食品药品监督管理部门，具有对本辖区内流通环节的食品安全违法行为进行处罚的法定职责。

本案中，虽然原石景山区食药监局辩称味正品公司提起本案行政诉讼超过法定的起诉期限，但由于味正品公司已经提供了法院传票等证据证明其提起本案行政诉讼系在法定起诉期限之内，且原石景山区食药监局亦未能提供证据证明味正品公司知晓本案被诉行为的具体时间，因此法院对于原石景山区食药监局的此项答辩意见不予采纳。

本案争议的焦点问题为原石景山区食药监局作出本案被诉处罚决定时，是否要听取味正品公司的意见。行政机关作出行政行为应当遵循正当程序原则。正当程序原则的要义在于，作出任何使他人遭受不利影响的行使权力的决定前，应当听取当事人的意见。

本案被诉处罚决定虽是针对物美公司西黄村二店作出，但因被诉处罚决定中认定味正品公司生产的涉案食品存在不符合《标签通则》及违反《食品安全法》的情形。该处罚决定的内容会减损味正品公司的相关权益。故原石景山区食药监局作出被诉处罚决定时，须通知味正品公司，并听取其意见。而本案被诉处罚决定作出前，原石景山区食药监局并未通知味正品公司，属于程序违法。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决撤销原石景山区食药监局作出的被诉处罚决定。

上诉人石景山区市场监管局不服，向本院提起上诉，请求本院撤销一审判决，发回一审法院重审。其主要上诉理由为：

一、法定程序标准依然是我国行政程序司法审查的最基本原则。《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)所规定的行政机关在作出行政处罚决定前，当事人应当享有被告知作出决定的事实、理由依据以及进行陈述和申辩等权利。这里的当事人应当狭义理解为行政行为相对人，而不包括利害关系人。本案处罚的违法销售行为，并不涉及违法生产行为，因而行政机关没有告知生产单位在行政程序中享有陈述和申辩、听证的法定义务。在食品药品监管领域，除适用行政处罚法的规定外，原国家食品药品监督管理总局颁布的《食品药品行政处罚程序规定》专门针对食品药品领域实施行政处罚的程序作出了明确的规定，上述规定中均明确了当事人的被告知权、陈述申辩权以及听证权。上诉人在本案的行政执法中严格遵循了上述法律规定，充分保障了行政相对人行使上述权利。

二、正当程序原则应当有限适用，不应扩大到利害关系人。正当程序原则作为法定程序缺失的有益补充，其适用范围应当限定于行政程序的当事人，既不能扩大适用到行政程序的当事人以外的人，也不能适用到行政行为对其不产生权利义务关系的人。被上诉人味正品公司在本案中不是被诉行政行为的当事人，具体行政行为并未对其设定或撤销权利义务，且在法律有明确的程序规定的情况下，在本案中对行政行为的利害关系人适用正当程序原则进行保护应属不适当的扩大正当程序原则的适用范围。

三、一审法院应对案件争议进行实体审理。在食品药品的产销链中，存在原料提供商、进口商、生产商、分装商、经销商、渠道商、销售商等多个主体，行政行为对其实质利益的影响也大小不同，对其身份的判定亦无相关的标准。对行政行为的利害关系人进行判断，并逐一告知和听取陈述申辩意见，对行政机关而言，不仅大大降低行政效率，更是难以操作，更可能因为遗漏告知利害关系人陈述申辩权而导致行政行为无效。本案中，被上诉人不是被行政处罚的对象，原判也没有列出足够的事实导致必须要告知其陈述、申辩权，未告知其陈述、申辩权确实对其实体权利造成了损害。仅适用正当程序原则进行裁判，不利于实体规则、标准的明确，不利于争议的实质性解决，不利于食品药品安全执法工作。行政行为的利害关系人另有相应的救济途径对其权利进行保护。另外，本案行政行为所涉食品的违法事实已被多份生效民事、行政裁判文书所认定，行政行为所认定的违法事实并不会因为行政行为被撤销而改变，给予被上诉人程序上的救济并无任何实际意义，反而造成行政程序的冗长和低效。更为严重的是，该判决会引起大量生效判决被申请进入再审程序，大量案件被重审不但会大量增加行政机关的工作量和巨额罚没款被退还，而且会耗费大量司法资源。一审判决适用正当程序原则来解决上诉人与被上诉人的行政争议欠妥，对案件的争议焦点应进行实体审理。

被上诉人味正品公司同意一审判决，请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。

被上诉人物美公司西黄村二店在二审期间未发表诉讼意见。

在法定举证期限内，石景山区市场监管局以及味正品公司均向一审法院提交了证据，物美公司西黄村二店未向一审法院提交证据。其中石景山区市场监管局提交了如下证据(略)……

石景山区市场监管局提供了以下法律、法规、规范性文件作为其作出被诉处罚决定的法律依据(略)……

味正品公司提交了如下证据(略)……

上述证据均经庭审质证，一审法院认为，味正品公司提交的证据1系本案被诉行为，不得作为证据使用。味正品公司提交的证据2可以证明本案相关缴费情况，但不能达到其主张的证明目的，法院对此证明目的不予采纳。味正品公司提交的证据3及证据4符合证据的形式要件，且能达到其主张的证明目的，法院均予以采纳。味正品公司提交的证据5与本案被诉行为合法性之审查无关联性，法院对此不予接纳。石景山区市场监管局提交的证据19中的《行政处罚决定书》系本案被诉行为，不得作为证据使用。石景山区市场监管局提交的证据21及证据22与本案被诉行为合法性之审查无关联性，本院对此不予接纳。石景山区市场监管局提交的其他证据均符合证据的形式要件，且能达到其主张的证明目的，法院均予以采纳。

上述证据全部随案卷移送本院。本院查阅了一审卷宗，并经审查核实，同意一审法院对证据的认证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为：根据《食品安全法》及《北京市食药监局机构和编制规定》的相关规定，原石景山区食药监局作为食品药品监督管理部门，具有对本辖区内流通环节的食品安全违法行为进行处罚的法定职责。

根据各方当事人的意见，本案争议焦点为原石景山区食药监局基于食品生产环节造成但持续存在至食品流通环节的违法情形而处罚食品销售商时，食品生产商是否应当获得正当程序原则的保护，即原石景山区食药监局是否应当告知味正品公司其生产环节存在的违法情形及作出该认定的事实与理由，并听取味正品公司的陈述和申辩。

正当程序原则的要义之一在于，行政机关作出任何对行政相对人或利害关系人不利的行政行为，都必须说明理由并听取行政相对人或利害关系人的意见。本案中，虽然被诉处罚决定是针对物美公司西黄村二店作出的，但被诉处罚决定认定味正品公司生产的涉案食品存在不符合《标签通则》及违反《食品安全法》的情形，该处罚决定的内容会对味正品公司造成不利影响。食品药品监督管理部门应遵循正当程序原则的要求，告知食品生产商拟认定其产品存在的违法情形及作出该认定所依据的事实及理由并听取食品生产商的陈述和申辩，使食品生产商真正参与到行政程序中，一方面确保食品药品监督管理部门全面把握案件事实，准确适用法律，另一方面亦可促使食品生产商尽早纠正食品生产违法行为，从源头上避免食品安全事故的发生，以实现食品安全监管的目的。本案中，原石景山区食药监局既未告知味正品公司拟认定其产品存在的违法情形及作出该认定所依据的事实及理由，亦未听取味正品公司的陈述和申辩，有违正当程序原则，构成违反法定程序，故原石景山区食药监局作出的被诉处罚决定中涉及味正品公司的内容应予撤销。

本案被诉处罚决定认定物美公司西黄村二店存在三项违反《食品安全法》的行为，即经营标签不符合规定的预包装食品、进货时未查验相关证明文件及未按规定建立并遵守进货查验制度。上诉人依照《食品安全法》第一百二十五条第一款第二项的规定，对经营标签不符合规定的预包装食品的行为作出行政处罚，另依照《食品安全法》第一百二十六条第一款第三项的规定，对进货时未查验相关证明文件及未按规定建立并遵守进货查验制度的行为进行了处罚。上诉人针对物美公司西黄村二店经营标签不符合规定的预包装食品的违法行为作出的行政处罚，违反了正当程序原则，应予撤销。上诉人针对物美公司西黄村二店存在的三项违法行为合并作出了被诉处罚决定，应一并予以撤销。一审判决结论正确，应予维持。

综上，石景山区市场监管局的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人北京市石景山区市场监督管理局负担(已交纳)。

本判决为终审判决。

审判长　朱一峰

审判员　张靛卿

审判员　徐钟佳

二〇一九年四月十九日

法官助理　齐伟娟

书记员　李　静