中美食品安全治理比较分析与展望

刘庆

2018年，我国组建国家市场监督管理总局，从体制结构上完善权威统一的食品安全治理，结束了九龙治水，多头治理的历史格局。本文通过对中美食品安全治理历史的回顾与比较分析，提出：“食品安全治理目标，是让政府监管部门能够提供食品卫生安全、扶持产业发展、保障市场环境等服务。食品安全治理的建设不仅要注重执行层面，也需要注重结果导向，最终实现治理红利的社会分享”。本文篇幅较长，食药法苑将分三期推送。

二、我国食品安全治理

历史的智慧总是能给人们带来深刻的启发与指引，正确认识食品安全问题，探究食品安全治理，需要了解历史、学习历史、认识历史、总结历史。食品安全治理“从何而来，走到哪里，将往哪去”将是一个永恒的话题。

（一）我国食品安全治理历史发展

1.我国早期食品安全治理

早在《礼记·王制第五》就有记载了周代对食品交易的制度：“五谷不时，果实未孰，不粥(鬻)于市。禽兽鱼鳖不中杀，不(鬻)于市”，我国自古讲究顺天应时，“顺天应时食为养,违背自然食为伤”，这也是我国古代最早有关食品安全方面的制度。后在汉代《二年律令》中，对腐肉致人死、伤、病，未及时处理应当对其官员问责等方面做出了规定：“诸食脯肉，脯肉毒杀、伤、病人者，亟尽孰(熟)燔其余。其县官脯肉也，亦燔之。当燔弗燔，及吏主者，皆坐脯肉臧(赃)，与盗同法”。唐朝时期，法律制度也达到封建时期的鼎盛阶段，《唐律疏议》记载中规定：“脯肉有毒，曾经病人，有余者速焚之，违者杖九十;若故与人食并出卖，令人病者，徒一年，以故致死者绞;即人自食致死者，从过失杀人法。盗而食者，不坐”“其有害心，故与尊长食，欲令死者，亦准谋杀条论;施于卑贱致死，依故杀法”，规定对腐肉、毒肉致人死、伤、病的，区分故意、过失、被盗等情形处置。据此也可以看出，《唐律疏议》中关于食品安全的规定与《二年律令》相对应，但是更加完善详尽。宋朝时期，沿用了唐朝的立法模式，于公元963年颁布了《宋建隆详定刑统》，简称《宋刑统》，其对食品安全的规定与《唐律疏议》内容完全一致。

我国早期食品安全治理在于敬天法祖、于法于礼，以及民间法治。一是敬天法祖。该说法出自《明史》卷四十八“敬天法祖，无二道也”，意为我们应当用敬畏之心研学运用事物本源的历史自然规律。二是于法于礼。礼数在我国古代是最高准则，在唐代礼与法的融合达到了顶峰，创造了中华特色法律体系。三是民间法治。中国古代的行政级别设置到县级，因此给民间自治留下了很大空间。食品安全的管理，如市场中的注水肉、掺杂掺假等行为，都由行会、商会等民间组织管理。这是古代监管的一种方式，也是统治权术、艺术、智慧的体现。

2.我国食品安全治理历史发展

我国食品安全法制化监管始于20世纪50年代，从食品安全立法理念与体制变迁的时间阶段来看，大致分为以下五个阶段：

第一阶段：1931-1981年

1931年，中华苏维埃共和国临时中央政府成立，设立卫生部，下设中央卫生管理局;1953年，中华人民共和国政务院第167次会议批准在全国范围内设立卫生防疫站，负责食品卫生监管工作;1954年，卫生部颁布《卫生防疫站暂行办法》，提出食品卫生的监管要求，表明了我国食品卫生进入法制化监管时代;1965年，国务院同意卫生部、商业部、第一轻工业部、中央工商行政管理局、全国供销合作总社制定的《食品卫生管理试行条例》，这是我国自建国以来，首部行政法规层级的食品卫生管理条例;1979年,国务院正式颁布《食品卫生管理条例》，规定了卫生部门、工商行政管理部门和食品生产、经营主管部门、国家商品检验局等部门的食品卫生监管职责。

第二阶段：1982-2007年

1982年，第5届全国人大常委会第25次会议通过《食品卫生法(试行)》;1995年，《食品卫生法》颁布，开启了我国食品卫生在法律层级落实管理的道路，明确卫生行政部门在食品卫生监管中的主体地位，城乡集市食品卫生管理由工商行政管理部门负责，食品相关产品监管由质检部门负责，禽畜兽医卫生检验由农牧渔业部门负责，出口食品由国家进出口商品检验部门负责;1989年，《进出口商品检验法》颁布，明确食品进出口检验检疫由进出口商品检验部门负责;1994年，由国家技术监督局发布的《食品工业基本术语》中，将食品卫生定义为保障食品在全环节不被污染，使食品有益健康质地良好所采取的措施(同义词：食品安全);2001年，国家质量技术监督局、国家出入境检验检疫局合并，组建国家质检总局，负责食品进出口及食品生产环节监管;2002年，卫生部、质检总局、农业部联合开展“食品安全重大科技专项行动”，形成《十五重大专项可行性研究报告》，提出建立检测技术和方法、监测与分析、源头控制、法律法规与技术标准等技术措施体系的可行性，同时提出应当在建立产地溯源制度、“点线面”监管模式、加强食品安全人才培育国际合作等方面加强研究;2003年，在国家药品监督管理局的基础上，组建国家食品药品监督管理局，负责对食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调;2004年，国务院发展研究中心、科技部、商务部发布《中国食品安全战略研究》，提出保障食品安全应以科学为基础、预防为原则，通过对食品供应链全过程监管，做到源头追溯与信息透明。报告还提出应当以提高科技水平、完善标准体系、协调监管体制、统一检测体系、规范认可认证、建立应急机制、统一法律法规等为目标。

第三阶段：2008-2012年

2008年，《国务院机构改革方案》将国家食品药品监督管理局归卫生部管理，为其直属机构。由卫生部组织制定食品安全标准、承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任;食品药品监管部门负责食品卫生许可，监管餐饮业、食堂等消费环节食品安全;农业部门、质检部门和工商行政管理部门负责对农产品生产环节、食品生产加工环节和食品流通环节的监管;2009年，孕育于时代背景之下的《食品安全法》出台，标志了从“食品卫生”到“食品安全”的重大转变，该法维持了分段监管体制，明确了以食品安全委员会为核心，以卫生行政部门为主管部门，质检与工商部门负责食品生产、流通、餐饮等环节监管的多部门分段协调治理体制机制，提出食品安全风险治理、全程治理、结果治理治理理念;同年，国务院办公厅专门颁布了《关于认真贯彻实施食品安全法的通知》，保障食品安全工作的顺利开展;2010年，国务院印发《国务院关于设立国务院食品安全委员会的通知》，设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，并由李克强总理担任委员会主任;2012年，国务院颁布《关于加强食品安全工作的决定》，明确提出建立健全食品安全责任制，落实行政责任。

第四阶段：2013年-2017年

2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局;同年，中央编办印发《关于农业部有关职责和机构编制调整的通知》，将生猪屠宰监管职责划转农业部;2015年，新《食品安全法》颁布，明确了治理原则、责任主体、监管体制机制，以法律形式固定多年来食品安全治理的改革成果。明确了国务院食品药品监管部门为食品生产经营环节的主管部门;国务院卫生行政部门负责食品安全风险监测和风险评估，以及食品安全国家标准制定;质检部门负责食品相关产品生产环节，以及食品、食品添加剂和食品相关产品的进出口管理;农业部门负责食用农产品种养殖环节，以及进入市场销售前的管理;工商行政管理部门负责食品广告发布的监管;此外，规定了“国务院其他有关部门依照本法和国务院规定的职责，承担有关食品安全工作”。

第五阶段：2018年至今

2018年，《国务院机构改革方案》颁布，将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。同时，组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。

（二）我国现代食品安全治理

1.法律体系

我国现代食品安全治理是以《食品安全法》为核心，结合《农产品质量安全法》《广告法》等法律法规、配套规章数十部、食品安全标准1157项[i]，并将食品小餐饮小摊贩小作坊交由地方，结合实际立法监管，从农田到餐桌全面覆盖。食品安全法提出全面建立食品安全全程追溯协助机制，明确了企业主体责任、政府监管责任、消费者的权利与义务。2015年4月24日，第十二届全国人大常委会第十四次会议审议通过修订后的《食品安全法》，并于10月1日施行。这部具有里程碑意义的法案，将我国食品安全治理推向了新的台阶。《食品安全法》把握理念与制度、体制与机制、政府与企业、中央和地方、监管与治理多方面关系，完善了企业主体、政府监管和社会共治三大制度体系。其中法律衔接介绍如下：

(1)与《农业法》《环境保护法》《农产品质量安全法》《农药管理条例》《食盐专营办法》《农业转基因生物安全管理条例》等衔接，明确食品安全监管体制机制架构，解决源头治理问题，形成食品安全全链条管理和可持续发展;(2)与《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等衔接，落实地方政府食品安全突发事件应急管理机制;(3)与《宪法》《民法通则》《消费者权益保护法》《劳动合同法》《治安管理处罚法》《政府信息公开条例》《社会团体登记管理条例》等衔接，明确企业主体责任，消费者、其他个人及组织等权利、责任与义务，推进食品安全社会共治;(4)与《行政许可法》《农产品质量安全法》《工业产品生产许可证管理条例》等衔接，对食品生产经营、食品相关产品生产等设立准入门槛，同时明确“销售食用农产品，不需要取得许可”;(5)与《认证认可条例》等衔接，鼓励食品生产经营企业实施HACCP(危害分析与关键点控制)体系;(6)与《农业转基因生物安全管理条例》等衔接，明确生产经营转基因食品管理要求;(7)与《广告法》《药品管理法》等衔接，明确食品广告管理要求;(8)与《进出口商品检验法》《进出口商品检验法实施条例》等衔接，明确进出口食品安全管理要求;(9)与《产品质量法》等衔接，明确食品标签标识管理要求;(10)与《行政强制法》等衔接，规定了食品安全行政强制措施;(11)与《政府信息公开条例》《企业信息公示暂行条例》《征信业管理条例》等衔接，提出了食品生产经营者信用体系建设的要求;(12)与《刑法》《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等衔接，明确违法犯罪刑事责任，完善食品安全行政执法与刑事司法衔接机制;(13)与《侵权责任法》等衔接，规定了民事责任;(14)与《公务员法》《国家赔偿法》《行政机关公务员处分条例》等，明确了行政责任的履行与处理。

2.体制机制

党的十八届三中全会明确提出了由中央统筹指导，地方政府负总责的食品安全监管体制。2013年以前，我国食品安全治理体制配置在多部门之间，采取分段监管为主、品种监管为辅的治理模式。2013年的改革，本质目的是为了解决分段监管体制造成的监管交叉、推诿扯皮等问题，实现全链条监管。但实际落实中，仍然存在职能交叉问题，比如质检部门对食品的出入境管理及食品相关产品的监管、工商行政管理部门对食品药品的广告管理等。2018年,国家市场总局成立，将食品全链条整合，衔接食品安全法，打通食品市场安全及公平竞争关键环节，实现食品种养殖与食品市场流通两段式综合执法监管。在这个变革的时代，九龙治水的监管模式已经过去，新世界的钟声已经敲响。

（三）本章小结

东汉著名文学家班固在《汉书·郦食其传》中写到：“王者以民为天，而民以食为天”。中国杰出农学家贾思勰著作《齐民要术》中亦提到：“食为政首”。习近平总书记在十九大报告中更提出了：“加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。”“实施食品安全战略，让人民吃得放心”的战略方针。法律乃治国之利器、重器、良器，法律亦是治国之根本。法律的规范不仅仅是对已发生问题的解决与制裁，更是对预期潜在风险展开的管理与治理，并在企业、政府、社会等多方面关系中寻求科学性、统一性、协调性及可操作性。法治化的今天，我们国家通过颁布《食品安全法》等法律制度，以法律的形式固定了改革的成果，对食品安全治理明确施行以预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的科学、严格的监管体系。

三、中美食品安全治理比较分析

对于发达国家的食品安全治理，我们应该鼓励学习、借鉴，吸收其好的治理模式与经验，不必盲从、不需神化、也不应排斥与忽略。

（一）企业管理体系

早在1969年，美国FDA就颁布了《食品制造、加工、包装储存的现行规范》(FGMP基本法)，同年颁布《食品良好生产工艺通则》(CGMP)，至今已有50年历史。而我国食品GMP起步较晚，推行于20世纪80年代中期;1994年，卫生部颁布《食品企业通用卫生规范》;1998年，卫生部颁布《保健食品良好生产规范》《膨化食品良好生产规范》，这两部规范是我国首批颁布的食品GMP强制性标准;2010年、2013年，我国陆续颁布《食品安全国家标准粉状婴幼儿配方食品良好生产规范》《食品安全国家标准特殊医学用途配方食品良好生产规范》。

美国国会于1971年提出HACCP原则，并于1995年在《水产和水产品加工和进口的安全与卫生程序》强制实施。相比而言，我国2015年《食品安全法》中提出“国家鼓励食品生产经营企业符合良好生产规范要求，实施危害分析与关键控制点体系，提高食品安全管理水平”，对建立实施HACCP管理体系，我国并没有强制要求。我国现代食品安全提出“预防为主、风险治理”的管理理念，但实际操作还有很大差距。这与我国行业发展实际，以及基础环节薄弱存在很大关系。纵观我国大多数食品生产企业对自身认证体系的管理，往往只是流于表面，重视形式而不重视实质，甚至许多工作的目的是为了应付政府部门监管。对于HACCP体系管理做得比较好的企业，则以对外出口企业为主，这也表明我国对食品行业科学规范生产投入的保护、食品管理人才的价值体现与国外还存在差距。我们必须认识到，企业实施HACCP的主要成本，是购置新设备，对微生物进行检测，主要收益则是产品中微生物含量降低，而这都是消费者难以察觉、难以判断的东西。企业实施HACCP体系后的最主要收益，是企业留住现有客户的能力得到增强。美国在这方面，比我国则要出色许多，食品生产经营企业食品安全管理，已经成为美国饮食评价的重要标准与品牌。当然其中涉及因素还有很多，在此不一一列出。

（二）体制机制构建

美国食品药品监督管理局(FDA)是美国食品安全历史上最悠久、最完善的消费者保护联邦政府机构。FDA为中央集权管理，设联邦级管理机构，除本土办公室、实验室，以及驻海外办事处外，没有其他派驻机构。FDA大多数部门集中在FDA总部办公，组织机构扁平化。在联邦层面实行以FDA为主的多头监管，联邦与地方之间实行以FDA为主导的分级监管。2011年颁布的《食品安全现代化法》，明确了FDA在食品安全监管的权威性、集权性、统一性、主导性和完善性。

我国食品安全监管体制几经变革，从2003年，成立国家食品药品监督管理局，为国务院直属机构;2008年，国家食品药品监督管理局划归卫生部管理;2013年，成立国家食品药品监督管理总局;至2018年，成立国家市场监督管理总局。从多头监管，通过改革，逐步走向了统一监管的体制架构。我国食品安全治理属于政府强制监管型，具有中国特色治理体制，与国外食品安全治理存在本质区别。我国属于发展中的社会主义大国，必须立足国情，不断探索符合我国特色社会主义的食品安全监管体制道路。

总结国内外食品安全治理经验，我们可以认识到，高素质人才组成的行政机关，只有在适当放宽的自由行政裁量权限下，才能最大化发挥行政效能。寻求责任与行政自由裁量的帕累托最优，需要做到以下几点。一是优化行政机关人员构成，不断提高执法人才素质素养，建立专业执法队伍;二是建立科学地方政府官员责任匹配机制，并严格监管，同时适当放宽地方执法自由裁量权限，积极寻求责任与自由裁量的协调统一;三是在建立高素质人才构成基础上，增加规则体系灵活性，并鼓励创新治理。

（三）食品安全信息

在全球化和信息化时代，政府食品安全保障能力如何跟近消费者对食品安全需求的渴望，是食品安全治理的重要课题。在市场经济发展过程中，我国的经济增长方式已经逐渐向集约型发展，追逐高利润，似乎已经成为现代个人、企业、甚至社会的唯一目标。在合规企业保护及违法行为打击力度不足、行业信用体系建设缺失、违法成本(包括违法行为被发现的风险、违法行为处罚等方面)较低、法律意识淡薄的环境下，“地沟油”“福喜事件”等食品安全事故时有发生。根据侯有鸿、徐展浩等《佛山市消费者食品安全现状认知调查分析》[ii]指出，大部分消费者(佛山地区)认为市场上存在的非安全食品比例超过30%，这与官方抽检不合格数据(仅3%不合格率)存在很大认知差异，此外大多数消费者更倾向通过媒体报道(新闻媒体、微博、微信等)获取食品安全相关信息，而通过政府、企业渠道获取信息的仅占不到20%。我国的社会文化背景决定了，对于大众解决问题的方法，似乎只剩下了媒体。我国2015年《食品安全法》中对信息公开提出了许多要求，在积极推进信息公开，推进企业尽可能披露食品安全相关指标的今天，仍然存在部分食品生产经营企业与消费者在采购销售前后两端缺失食品安全有效信息的情况，通俗来说意味着“即使是食品生产经营者也无法真实了解自己的食品是否安全”。因此，食品生产经营行为达到法律意义的安全，即通过技术措施使生产经营标准不低于法定的标准至关重要。

信息公开制度的建设与发展，在国外已经有多年的历史，在我国更多注重于金融、证券信息披露方面的要求。美国对食品安全信息公开十分重视，同时由于诉讼制度的存在，公众更关注FDA官方发布的消息。FDA掌握着百万份食品安全相关文件，其中包括企业检查结果，以及食品安全操作管理手册等，任何人都可以在FDA官网找到原始检查记录及报告。而信息公开的另一项重要举措则是公众交流，该制度的设计原则首先要保障公众健康，一旦发生食品安全问题，与公众及时进行风险交流。

（四）本章小结

中美食品安全治理监管体制相对集中，以法律的形式固定监管制度体系，同时不断推进信息技术服务的社会化，推进信息保障的综合运用，建立完善统一规范科学的食品安全评估及追溯体系，推进社会共治的不断实现。食品安全不仅代表了国家发展的繁荣昌盛，同样代表了国家强大治理能力的体现。中美不论是民族文化、经济建设、社会环境都存在很大不同，但人们对食品安全的需求是相同的，随着经济全球化和贸易自由化步伐的加快，随着人类命运共同体的构成，食品安全问题已跨越国界，食品安全理念逐步统一，建立符合国情、与国际标准接轨的食品安全治理体系，积极寻求国际通力合作，共同应对新时代的挑战，是我国食品安全治理的重要方向。食品安全就如同社会和谐稳定这只高脚杯的杯茎，需要所有人的共同呵护，需要强有力的制度保护，需要市场化与政府管理的有机结合，透明和坚韧中展现我国食品安全治理的决心与光芒。