食品安全法律规制研究

2019-01-15 11:54:36 来源：食品安全导刊

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　　食品安全法律规制研究

　　【摘要】：食品安全是当今人们所关注的焦点问题之一，每年食源性疾病所造成的严重后果，使食品安全问题已成为全球公众优先考虑的问题。本文从食品安全与法律的内在联系出发，指出食品安全法的性质和意义，并介绍了我国近年来一些重大食品安全事故。结合当今我国的食品安全法律体系建设情况分析，指明了当前我国在食品安全领域的法律法规、监管的不足之处。接着结合其他发达国家比如美国、日本等在食品安全领域的优势部分，分析了他们的食品安全法律体系与我国的异同，并提出可借鉴的相关建议，最后结实际提出了完善食品安全法律的具体建议。

　　【关键词】：食品安全、法律体系、监管建议、立法研究

　　【正文】：

　　食品安全的概念说的通俗一点，就是健康的食品，比如我们常常挂在嘴边的“绿色”食品，何为安全的食品，浅显一点的说那就是不会对人体造成伤害，不会给食用者带来副作用的食品。

　　一、食品安全与法律

　　纵观整个世界发展史，食品的安全问题仅靠人们的道德层面去制约根本无法解决，还得依靠法律对此进行强制监督，才有可能保证食品安全。

　　（一）食品安全法的性质和意义

　　食品安全具有两方面的影响，一方面，不安全食品将严重损害我国居民的身体健康，而且范围大，影响恶劣，严重威胁了子孙后代的健康。这一方面的报道很多，不再累述。另一方面，食品安全将影响我国的出口贸易。中国是一个农产品出口大国，作为发展中国家，食品的出口在国民经济中占有重要地位。近些年来，与食品安全有关的贸易摩擦事件，还破坏了我国在国际市场上的形象。我国食品被进口国拒绝、扣留、退货、索赔和终止合同的事件时有发生。出口食品的质量安全问题不仅使我国失去了良好的质量信誉，也给我国的国民经济造成了巨大的损失。

　　由此可见，食品安全问题不仅直接关系到广大人民群众的健康与生命安全，直接影响到正规厂商的经济利益，而且也关系到社会的稳定，食品安全问题已经是一个严重的社会问题，法律不得不关注并采取相关解决措施。

　　食品行业具有公共物品属性、外部性和信息不对称等属性，当食品市场发生失灵时，就更需要国家“看得见的手”进行干预、管理。而在食品安全监管中监管体制的设立又具有十分重要的作用，它确立了食品安全监管组织机构的设置、管理权限配置、职责划分及其运行机制等一系列制度。只有建立科学合理的食品安全监管体制，才能保障监管效率的提高，避免监管空白和监管漏洞现象。

　　食品安全关系到每一个人的身体健康，生活质量和生命安全，也关系到一个国家的政治稳定，经济发展与社会和谐。随着近年来国内外食品安全事故的频频发生，人们对食品安全的关注和担忧不断加深，人们发现环境污染的加剧、新技术的不断涌现、农药、兽药饲料的不科学使用、食品添加剂的滥用、生产经营消费的全球化等等都给传统的食品安全监管体制带来诸多挑战，而屡屡发生的食品安全隐患和事故，时时敲响警钟，如何控制食品安全，建立健全的食品安全法律机制成为了各国政府法律改革和经济发展中的头等大事。

　　（二）我国的重大食品安全事件介绍

　　建国以来，我国在经济上取得了辉煌的成就，人民生活水平普遍得到提高，食品安全问题也随之引起了人们的关注和重视，人与人之间的诚信资本已远远低于造假代价，甚至低于处罚代价，近年来发生大量的食品安全问题使得人们对国内食品的安全性失去了信任，甚至开始通过购买发达国家的进口食品来寻求。以下是近年来部分重大食品安全事件。

　　1.2008年三鹿毒奶粉事件

　　2008年三鹿集团生产的奶粉中被检测出三聚氰胺，事件涉及了接近30万的婴幼儿的安全与健康。当年中国国家质检总局公布国内的婴幼儿奶粉的检测报告中显示，包括蒙牛、伊利、光明、雅士利等在内的22个厂家的69批次中都检测除了三聚氰胺。中国制造商品信誉得到重创，国内消费者对生产厂家十分失望，只能通过海外进行购买发达国家的产品来求心安，国家相关部门的监管不到位也使消费者对国家失去了信心。该事件成为了当年最受关注的食品安全事件[1]。

　　2.瘦肉精事件

　　2011年河南省多地养猪场违法使用瘦肉精饲养生猪，使得有毒猪肉流入双汇食品有限公司，进一步流入到市场中，严重危害了人民的健康。瘦肉精化学名称为盐酸克伦特罗，在饲料中大剂量使用瘦肉精可以使猪成长的速度变快，减少猪的脂肪率，增加猪的瘦肉率。但是含有瘦肉精的猪肉是有毒的，对人体有害的。当年河南省排查的近6万个养殖场中发现瘦肉精呈阳性的猪有126头，引起了人民的恐慌和国务院食品安全委员会的高度重视。

　　3.地沟油事件

　　2010年2月，武汉工业大学何东平教授在接受新闻媒体采访时声称，地沟油对人体有巨大的危害，而每年我国返回到餐桌上的地沟油达200-300万吨之多。该消息一经媒体报道，全国人民对地沟油产生了恐慌，事件不断发酵而且愈演愈烈。京津冀“地沟油产业链”发达油脂公司销售的地沟油多达32628吨，涉案金额高达2亿元。一旦使用地沟油，它会破坏人们的白血球和消化道黏膜，引起食物中毒，甚至致癌的严重后果。

　　4.苏丹红鸭蛋事件

　　苏丹红本来是一种化学染色剂，而非食品添加剂。苏丹红是对人体有害的，致癌的。2006年央视报导了部分饲养商采用添加了苏丹红的饲料进行喂养，进而宣传所谓的红心咸鸭蛋，其中咸鸭蛋中检测出了苏丹红。在该事件爆发后，市场上所有的红心咸鸭蛋均被扣押、销毁。

　　一幕幕的食品安全事件，让人触目惊心，这些问题食品直接影响的就是人民的健康。由于食品安全事件频发，很多消费者都对购买的食品缺乏应有的信任感和安全感。我国法律规定人民有人身、财产安全不受损害的权利。完善食品安全法律规制，是保障人民生命健康权的必然选择。

　　二、食品安全现状分析

　　(一)我国食品安全法律规制现状

　　1.立法现状

　　食品安全法律规制体系包括五大部分，分别是食品安全法律体系、产品质量法律体系、检验检疫法律体系、环境保护法律体系、消费者权益保护法律体系。具体包括：食品安全法律体系：《食品安全法》、《农产品质量安全法》及《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等；产品质量法律体系：《产品质量法》、《标准化法》、《标准化实施条例》、《工业产品生产许可证管理条例》、《进出口商品检验法实施条例》等；检验检疫法律体系：包括《进出境植物检疫法》、《进出口商品检验法》、《国境卫生检疫法》等；环境保护法律体系：《海洋环境保护法》、《农业转基因生物安全管理条例》、《濒危野生动植物进出口管理条例》等；消费者权益保护法律体系：《消费者权益保护法》和分布在民法、合同法等法律中的相关规定。

　　上述五大体系中，居核心地位的无疑是2009年6月1日实施的《中华人民共和国食品安全法》，这也是我国关于食品安全最基本的一项立法。《食品安全法》将卫生行政部门确立为食品卫生监督综合协调部门，建立了食物中毒事故处理制度和法律责任制度，还规定了食品安全标准、食品安全风险检测和评估制度、惩罚性赔偿制度和食品安全信息统一发布等先进制度，从完善我国食品安全法律规制角度来看无疑是一大进步。

　　2.执法现状

　　行政机关执行法律的活动，也就是通常意义上的执法。根据食品安全法的规定，目前我国的食品安全政府监管的执法体制为食品链分段管理为主，辅之以品类管理。在整个食品链的流程中主要由卫生部门、质监部门、工商部门、食品药品监管部门和农业部门五个主要部门实施分段管理。

　　卫生部门负责食品安全综合协调工作，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故；国家质量监督检验检疫总局主要负责食品生产加工环节和进出口食品安全管理，对进出口食品和化妆品安全、卫生、质量进行检验监督管理，组织实施对进出口食品和化妆品及其生产单位的日常监督管理；国家工商行政管理总局主要负责食品流通环节，承担监督管理流通领域商品质量和流通环节食品安全的责任，组织开展有关服务领域消费维权工作，按分工查处假冒伪劣等违法行为；国家食品药品监督管理局是消费环节食品卫生许可和食品安全监督管理的主管机构，对于药品、医疗器械、保健食品、化妆品在研制、生产、流通和使用过程中的违法行为具有行政处罚权；农业部主要负责初级农产品的质量体系认证和质量安全监管，对于农产品质量安全有关的法律法规的起草、农产品质量安全发展战略的组织实施，牵头农业标准化和组织农业标准化绩效考核，组织制定和实施农业行业标准，以及农业检验检测体系建设和机构考核、农业质量体系认证管理、农产品质量安全追溯体系建设、农业信用体系建设等四个重要制度的建设。

　　除上述五部门之外，还有一个不得不提到的部门是公安机关。公安机关是国家强制力的具体实施机关，公安机关的依法行使法律赋予的权力是捍卫刑法的尊严与保障国家各项工作正常运转的基本手段，在保障食品安全方面，前面提到的五部门在落实有关法律赋予的各项职能时往往需要公安机关的配合，同时，在查处食品安全违法犯罪中公安机关是责任机关，负有打击食品安全违法犯罪、维护食品环境健康运转的职责。

　　3.司法现状

　　我国司法机关对食品安全案件一直以来均持零容忍态度，针对破坏食品安全的行为，法律制裁较为严厉。2013年，最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），对查办此类案件具有极高的指导意义：首先，明确了食品安全犯罪定罪标准,并且对刑法中相关条文的概念进行了明确细化，在一定程度上解决司法实践中面临的一些概念界限不清的问题。其次，对食品监管渎职从重定罪。促进食品安全监管执法者公正执法、严格执法。再次，滥用“添加剂”纳入刑事处罚，明确食品滥用添加剂行为，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，应以生产、销售不符合安全标准的食品罪定罪处罚。从次，明确了食品、保健品非法添加行为的法律适用标准问题：针对实践中存在的使用有毒、有害的非食品原料加工食品、保健品的行为，如利用“地沟油”加工食用油，在减肥保健食品中添加副作用严重的西布曲明、氟西汀等药物成分，应以生产、销售有毒、有害食品罪定罪处罚。最后，提供广告宣传将按共犯论处。即便广告经营者、发布者不知道广告中的食品系不符合安全标准或者有毒、有害的食品，但明知广告内容虚假而进行虚假宣传的，也将按虚假广告罪定罪处罚。

　　（二）我国食品安全法律规制存在的问题

　　1.食品安全相关法律法规的系统性亟待加强

　　尽管《食品安全法》的制定，已经把食品安全问题纳入基本法律的规制范畴，同时也制定了诸如食品安全风险监测和评估制度、食品召回制度以及食品安全标准等先进制度，但是原则性和指导性的规定相对较多，实践性和可操作性不强，权责分配不明确，使监管工作存在缺陷，即便是在该法中引入了从农田到餐桌的全程监管理念，也是九龙治水，难以产生理想的法律效果和社会效果。

　　此外，《食品安全法》与其他部门法存在冲突或重叠，折射出食品安全法律规制体系内部的矛盾。例如《食品安全法》与《农产品质量安全法》之间：首先存在概念交叉，如：《食品安全法》对食品的定义“指用于人食用或者饮用的经加工，半加工，或未经加工的物质”，包括“食用农产品”。而《农产品质量安全法》的农产品指“来源于农业的初级产品，包括植物、动物、微生物及其产品”，明显包含“食用农产品”。其次，两部法律对标准体系、检测体系、标识、市场抽查及处理、事故的处理、信息的发布等方面的法律规定具有不同程度的重叠和交叉。此种现象必将使执法者在实践中无所适从，违背了立法初衷。

　　2.食品安全信息公开透明度有待改善

　　由于市场本身具有信息不对称的特性，食品安全的法律规制的重点在于消除食品安全信息的不对称性。在整个食品市场中，消费者掌握的信息远远少于生产者、销售者，虽然我国《食品安全法》第八十二条和第八十三条对食品安全信息公开透明制度进行了规定，其目的在于使公众能够查找、获得及使用食品安全方面的信息资源，一定程度上减轻信息不对称的影响，但是我国食品信息公开透明度与西方发达国家相比还存在很大的差距，需要进一步加强。例如，福喜食品事件中，厂家明知产品存在质量问题却依然堂而皇之地生产、销售，直到前不久才被曝光，从上海福喜首次使用过期食品以次充好到现在，有多少问题产品源源不断流入市场，对消费者的身体健康产生了难以弥补的伤害。试想一下，如果能够及时进行信息公开，无疑会大大减轻其社会危害性。

　　食品安全信息不透明的结果便是逆向选择。逆向选择推动食品安全事件频发，大量的食品安全事件又强化逆向选择。在类似的事件中，如果政府及其主管部门不推进食品信息的供给，消费者利益的保护以至整个食品产业的前景就不乐观了。

　　3.食品安全标准体系需要完善

　　如国际食品标准规定葡萄酒中的铅含量不得超过0.2毫克/升，液体乳中不得超过0.02毫克/千克，婴儿食品中不得超过0.02毫克/千克，而我国则规定葡萄酒铅的限量不得超过0.5毫克/升，液体乳中不得超过0.2毫克/千克，婴儿食品中不得超过0.5毫克/千克。在具体实践中，虽然其他标准均检测合格，但按照其对人体健康的危害程度来讲仍应被认定为不合格产品，那这些产品到底该被认定为合格还是不合格呢？这也成为了我国食品执法机关对食品安全检测标准在执行过程中面临的共同疑惑，从而无形中也让一些食品企业抓住法律的漏洞，引发更多食品问题事件。

　　目前我国有五千余项国家强制性食品标准和一千多项食品工业行业标准，涵盖了食品生产的各个环节：原料、环境、添加剂、运输、包装、流通、贮存、生产、检验、配方、工艺、残留物等等。因为食品安全标准往往是由不同部门制定的，部门之间又欠缺沟通、协调，势必造成食品安全标准之间出现重复交叉的情况。例如，农业部和卫生部对干燥制作的蔬菜制定了不同的二氧化硫残留标准，这不仅使生产者不知道应该执行哪一个标准，而且也使执法者在执法时，不知道应该适用哪一个标准，使得标准的权威性大打折扣。再如标准中某些技术要求特别是与食品安全有关的农药、兽药残留、抗生素限量等指标设置不完全或根本未作规定，在实践中出现了无法可依的尴尬局面。

　　我国食品安全采用国际标准和国外先进标准的比例偏低，一些标准与国际标准差距较大，技术指标落后，某些重要食品中有害物质的限量远远低于国际标准或者国外先进标准。在技术内容方面，我国与WTO有关的协定和CAC标准之间存在着很大的差距，并且我国食品标准的管理工作也是相对滞后的，很多食品标准的管理缺乏科学性。现行标准滞后的问题突出，致使从我国出口的食品常常遭到进口国家的退货，给我国食品出口的企业带来了很大的经济损失。据相关部门统计，我国每年因出口食品不合格而遭受的损失近百亿美元。此外，也由于我国食品标准门槛低，使得很多国外企业对在中国境内销售的食品与其在本国境内或者其他国家销售的同一种食品实行不同的安全标准，降低在中国境内销售的食品的质量牟取更多的利益，给我国消费者带来极大的不公平。

　　4.食品安全监管体制存在缺陷

　　我国的食品安全实行分段监管为主的原则，具体把食品从农田到餐桌安环节分成四个阶段，分别是种植养殖环节、生产加工环节、市场流通环节和餐饮消费环节。在不同的环节设置不同的监管部门，试图形成一个无缝隙的分段监管模式。可是食品从农田到餐桌的过程是非常复杂的，它并不是单线程、不可逆过程，其中往往存在交叉，甚至反复。理论上划分的四个环节在实际操作起来时是很难彻底划清的，这就为监管过程中的争议留下了空间。

　　《食品安全法》规定：“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定”。具体实践中，食品安全委员会并非实行垂直管理，是否能够对其他食品安全监管部门进行有效的协调与监管，值得商榷。加之其职责规定的比较宏观，缺乏具体操作性，对于具体到老百姓餐桌上的事，恐难监管到位。

　　5.食品安全违法犯罪惩治力度不够

　　食品安全问题在发达国家受到全社会的关注，出现食品安全问题的商家会受到法律严厉的惩罚。在美国法律中，对食品质量安全问题采取重罚措施，只要造假，不管金额大小，都属于犯罪问题，要处以25万到100万美元的惩罚，并且要处以最少5年的监禁。我国现行的法律对制假和造假问题都有所忽略，惩罚措施比较轻，所以导致商家有恃无恐的造假售假。我国《食品卫生法》规定，所有违反了食品卫生法的行为和生产商，只要生产不符合卫生标准的食品，造成病患或者食品中毒的，必须停止经营和生产，并且要将所有不符合要求的食品销毁，没收企业非法所得，并且要处以一至五倍的罚款。与国外相比，处罚力度是非常轻的，并不能起到惩罚作用。

　　关于食品安全方面的犯罪，我国《刑法》主要有“生产、销售不符合卫生标准食品罪”和“生产、销售有毒、有害食品罪”两个罪名。此外还有与食品安全相关的生产、销售伪劣商品罪、滥用职权罪、玩忽职守罪、非法经营罪、提供虚假证明文件罪等。这些罪名在刑法领域构筑了我国食品安全保护体系，是我国食品监督管理与惩处的最后一道防线。可是法条的重叠与冲突，给具体实践带来很多障碍：例如：我国《刑法》第一百四十三条之规定，只要足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患即可构成生产、销售不符合卫生标准食品罪，由此可见本罪是危险犯。然而，《食品安全法》规定：生产经营不符合食品安全标准的食品，造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的，依法追究刑事责任。从该条我们又看到生产、销售不符合安全标准食品罪又是结果犯。这样的矛盾、冲突势必给司法机关适用法律带来困惑。

　　除了法律适用存在问题，在司法实践中，食品安全案件还存在立案受理困难、损害赔偿难以精确计算和执行、信息不对称引起的举证难等问题，需要在以后的立法、司法中予以完善、解决。

　　（三）国外食品安全监管的经验及其启示

　　食品安全问题并不是我国独有的，前面提到，这是整个人类社会都需要关注的一个领域，并非是某一个国家或者地区独有的问题。如今发达国家的食品安全管理得非常细微，相关食品安全事故鲜有发生。可在以前，他们也是爆发过各种大型的食品安全事故，不断痛定思痛、反思，才换来了如今完整的食品安全管理体系。

　　1.美国的食品安全监管

　　（1）独立的食品安全监管机构

　　为了加强对食品安全的监管力度，美国环境保护署、人类部、卫生部与农业部共同建立了一个专业化的、有效的监管部门，主要负责检测、审核当地食品的安全问题。联邦贸易委员会、司法部与海关负责监管食品物流安全；财政部的火器管理局、烟草管理局与酒精管理局主要负责管理烟酒制品的质量安全；食品药品管理局与卫生部负责果蔬、粮食等除了奶制品与肉制品之外的食品安全质量安全问题；农业部负责奶制品、蛋类、禽类以及肉类等食品的包装、流通、生产及质量安全；环境保护署则负责药品、饮用水以及环境污染问题。由于不同机构权责统一、责任明确，以及联合监管模式，有力确保了美国地区的食品质量安全。不同地方、州政府、联邦政府以及监管机构的联合监管，让食物从最初的生产环节，到最后的食用环节，均可靠、安全。

　　（2）完善的食品安全法律体系

　　美国联邦政府出台了《蛋制品检验法》、《联邦肉类检查法》、《食品质量保护法》、《公共卫生服务法》以及《联邦食品、药品和化妆法》等多种法律法规，其内容十分具体，且覆盖范围极光，有力保证了食品的质量安全问题。美国总统奥巴马为了加强国家的食品安全问题，于2011年1月4日正式签署了《FDA食品安全现代化法案》，根据美国70余年的观察与总结，重新修订了《联邦食品、药品和化妆品法》，体现了美国食品监管模式的转变。被重修的法案囊括了国家生产的所有食品，制定了详细的、标准的监管程序与安全标准。

　　（3）完善的食品安全监管制度

　　美国以健全、有效的食品安全监管体系闻名于世界，这种监管体系并非是以监管为主体，而是围绕“预防”二字而实施对食品安全问题的监管。美国对生产果蔬、乳制品、肉类及水产的企业进行强制性的“危害分析和关键控制点（HACCP）”认证，在这项认证当中，通过分析食品危害关键点，对包装、加工及生产环节进行严格的管控。除此之外，美国还建立了较为全面、合理的食品安全召回机制。当发现不安全食品时，在FSIS和FDA监管下，食品生产商就会自发性的以最快的速度将缺陷食品强制性召回，这样有效地降低了不安全食品的对社会群众的危害。

　　2.日本的食品安全监管

　　（1）统一的食品安全监管机构

　　与其他国家相比，日本制定的食品安全监管制度覆盖了环境、商业、农业及卫生等多个部门，这一点与我国极为相像。日本主要是将农业水产省与厚生劳动省作为监管主体，其权责划分较为明确。农业水产省通常是以监督农产品的质量安全作为主要职能，主要是以国家制定的JAS监管制度为准；厚生劳动省负责制定有效的、系统的、统一的法律体系及食品安全标准。2003年6月，《食品安全基本法》正式步入人们的视野，主要是为了加强管理食品安全问题，制定统一的审核标准，打破各个监管机构的权责份分割问题。此外，日本食品安全委员会的成立，不仅平衡了农业水产省以及厚生劳动省两者之间的关系，还有效落实了风险评估及安全管理问题，其成绩较为明显，受到世界各地的关注与效仿。

　　（2）完善的食品安全法律体系

　　日本是一个法律较为健全的国家，具有三百余种关于食品安全的法律。为了提升国内民众的社会主体性，维护其自身权益，日本于2003年5月出台了《食品安全基本法》，旨在保护国内民众的身体健康。自此，食品安全的标准、管理及审核程序均依照《食品安全基本法》而进行，做到有章可循，有法可依。

　　（3）完善食品安全可追溯体系

　　在日本，一旦发生食品安全问题，由于监管流程的完善，可通过查阅已被记录入册的信息，快速找到存在安全隐患的食品，及时制定解决措施，调整其流通途径，提供给每一位社会公民健康、合格的食品，保证其人身健康，维护公民的合法权益。

　　3.美国和日本的食品安全监管对我国的启示

　　通过分析日本与美国的监管模式，我们不难发现，两个国家都设置了独立的监管部门，制定了统一的监管制度，建立了健全、合理、有效的法律机制，实现了由从生产到食用的全程监管。参考日本与美国的监管经验，可以有效解决我国政府部门监管失灵这一问题，改善当前我国食品安全的不良现状。

　　（1）监管职责分工明确，部门协调良好

　　美国食品安全法律对个监管部门间的分工和合作，机构的职责分工都很明确，部门之间的能够有条不紊地进行沟通，制定统一的、全面的、合理的食品安全目标，确保监管工作能够贯彻到实际当中。所以说职责明确，可以最大限度的避免出现“搭便车”、懒政、不作为行为的发生。日本虽然采取分段监管模式，但设立了食品安全委员来协调各个食品安全监管部门之间的关系，并且它独立于其他的政府部门，这样有利于提高监管效率。相比之下，我国的监管弊端在于分工不明确、政务不公开，在没有明确分工和外部监督的情况下，很难有效地将监管落到实处，容易出现“踢皮球”的现象。此外，在建立职责明确、监管有度的执法体系的同时，还应建立长效的问责机制，以确保监管体系可以高效的运行。

　　（2）完善的食品安全法律体系

　　日本与美国等国家均制定了健全的、有效的食品安全法律体系，实现了对食品每一个环节的监管，同时在现实中，通过摸索不断完善自我，改进自我。美国和日本都根据本国国情，建立以结合食品安全的综合性法律为基础，地方法规，技术法规为辅的一套完善的法律法规体系。不仅如此，两国还制定了全面的、权威的法律体系，做到有章必循、有法可依，避免出现监管失灵的局面。可见，严密健全的法律体系，是实现有效监管的前提，立法机构一定要本着与时俱进、防患于未然的态度，根据当前的社会环境、人民最根本的利益，不断改进和调整食品安全监管的法律体系，保证执法部门有法可依。

　　（3）坚持以预防为原则，注重技术标准的建设

　　当前，国际食品安全认证技术主要是以HACCP技术为准，是美国制定的一种科学、有效且经济的食品安全预防技术。日本也设立了权威的监管部门，其追溯体系更是表明了对食品安全问题的重视。先进的技术预防检验技术，为食品安全提供了技术的保障，防止不安全食品流入市场，从而造成不安全事故。这带给我国的启示在于，要把法律和技术两手抓，法律虽说是最有力的监管手段，但毕竟有它的局限性，不能够深入到社会生活的各个角落，而食品安全认证技术恰恰弥补了法律的不足，能够从源头控制食品的不安全生产，做到防患于未然。因此，建立更科学有效的食品安全检测标准，实现“预防为主、防治结合、综合治理”，应该成为我们下一阶段的奋斗目标。

　　三、完善食品安全法律的建议

　　食品安全是一个社会性的问题，仅仅依靠政府去设定法律可能无法覆盖食品安全的所有方方面面，因此，作为社会上的一份子，我们平民也要积极的提出自己关于食品安全的建议，以促使食品安全法规的进一步完善，享受健康、安全、卫生的食品。

　　（一）加强食品安全法律建设

　　随着经济社会的高速发展,我国已着手整理、修订了大量的食品安全法律法规,一定程度上使我国相关法律更进一步与国际接轨，但是我国关于食品安全立法方面种类繁多，以部门法为主，法律法规缺乏沟通与协调，为执法工作造成了极大的困扰。产生这种现象的主要原因在于我国没有一套完善的、能贯彻从农田到餐桌整个食品链的法律体系。

　　完善的食品安全的法律体系应当是“以食品安全基本法为龙头，其他具体法律相配合，辅以食品安全技术法规和标准的多种层次的法律法规体系”。完善《食品安全法》，对与之相配套法律法规进行整理，对一些落后了的或者不合理的法律法规进行废止、修改，将分散的内容整合，在此基础上，结合我国现国情，食品卫生和安全方面修订完善各种单行法规，形成以《食品安全法》为核心的统一法律体系，尽可能地避免和减少立法的冲突，为我国食品安全问题的预防和解决做好立法铺垫。同时还要加强与国外的经验交流与合作,重点研究国外食品安全法律,吸收与借鉴国外的先进经验,探索和发展与国际接轨、符合我国国情的理论、方法和体系。

　　（二）健全食品安全信息共享制度

　　知情权是公民最基本的权利之一，现代行政公开原则也要求注重公民知情权的保护。建立食品信息披露制度可以有效解决食品安全信息发布滞后性、无序性等问题，为公众获知食品安全信息提供平台，让消费者及时了解到相关食品的信息，帮助其正确选择所需食品，减少因消息不对称而引起的大范围的食品安全事故。为了保障食品安全信息准确、完整获取，公布的信息在食品安全主体之间达到最佳的共享效果，应当从两方面入手：

　　在获取食品安全信息方面，加快食品安全检测体系建设，完善各部门的检测机构的设置，建立统一的、科学的食品安全检测体系，在监管部门、检测机构、被检单位、社会公众之间加强共享。与此同时完善食品抽检制度，加大对生产、销售者的提供虚假不真实食品安全信息的责任追究力度，鼓励消费者积极举报相关责任企业。

　　在信息公布和共享方面，食品安全监管机构应当合理合法地利用食品安全信息，针对特定主体提供有针对性的信息，采用网络、书籍、报刊等媒介等进行广泛、持续的传播。而生产者及销售者应当严格贯彻生产、销售中的记录备案原则，以配合建立和实施食品追溯制度和召回制度，同时贯彻严格的食品标签制度，从而达到畅通无阻的食品安全信息的公布和共享。

　　(三)完善食品安全标准体系

　　食品安全法律规范有很强的专业技术性，因而需要与之相适应的食品安全标准相配套。国外成功的食品安全法律规制体系无一例外都拥有完善的食品标准体系，我国现有的食品安全标准体系已经远远跟不上现代食品安全发展需要。

　　首先要建立食品安全标准体系的总体框架。食品安全标准体系庞大、结构复杂，需要从的实际出发，考虑到我国食品产业发展的需求，研究和构建出一个目标明确、结构合理、统一权威的标准体系的总体框架，改变我国目前标准体系不健全、标准设置不科学、内容不完善的现状。其次，建立具有高度独立性的标准机构，积极与食品安全风险评估制度配合，通过科学的监测和分析，获得适合食品安全工作的标准基础。再有就是在标准的设定方面要与国际接轨。我国是《食品法典》（CAC）的成员国，《食品法典》已成为全球消费者、生产者、经营者和国际贸易重要的参照标准，但是我国在标准采用率上较低，在食品对外贸易中，常常因为标准限度低而遭到其他国家的贸易限制，严重影响经济的发展。因此，我国应该顺应自身发展和国际一体化潮流，参照《食品法典》和其他发达国家先进立法模式，尽快建立起适应食品安全发展、跟国际接轨的食品安全标准体系，从食品安全的全过程着眼，将相应的标准落实于每一个环节，以促进我国食品安全和贸易的发展。

　　（四）建立分工科学的食品安全监管制度

　　与发达国家相比，我国的食品安全监管机构并不少，实际情况却是“九龙治水”，主要体现为监管空白与重复监管。我国食品安全执法监督主体职责分工不明，各主体分段执法,执法依据不一。卫生部门依据《食品卫生法》，质检部门依据《产品质量法》，工商部门执法除依据上述两部法律外,又加上《消费者权益保障法》。这三部法都与食品安全相关,但这三部法律对食品质量的规定存在一些差异,对出现质量问题的厂商的处罚标准也有所不同。在具体的实施中,不同部门执法经常会出现对适用法律和法律适用范围的误解和分歧。

　　要想改变这一现状，首先要从监管模式上下功夫，实行纵向监管。只有从农田到餐桌始终由同一个部门负责，才能够消除监管空白。其次要有完善的协调机构，现有的“国务院食品安全委员会”虽然在协调各个监管部门之间的协作有法律上的依据，也确实在食品安全部门之间协调起到了一定的作用。但是在实践中还是不能从根本上解决食品安全监管中的监管空白和重复监管现象。因此，应当赋予食品安全委员会以实际职权，包括人事权、监督权、处罚权，统一、权威、高效监督各环节职权部门，各部门和工作人员有不作为、乱作为者，委员会有权处置。重大食品安全事故由食品安全委员会统一组织、协调、指挥处理。

　　（五）以刑事司法手段震慑食品安全犯罪

　　食品安全关系到人民的人身权利和生命健康，必须杜绝破坏食品安全的违法行为，维护人民利益，保障社会稳定。虽然近期两高出台了司法解释，一定程度上加大了对食品安全违法犯罪的打击力度，但是从长远来看，其威慑力和权威性还远远不能满足现实需要。我国只有加大现有法律法规特别是刑法对食品安全犯罪的惩罚力度,加强刑事制裁,才能切实有效的保护食品安全。

　　具体到实践中，我国应当对现有的刑法做出适当修改。比如对生产、销售有毒、有害食品犯罪的处理方式,不论多少一律追究刑事责任。对无证无照的黑窝点、制假售假的当事人,也一律追究刑事责任。财产刑和人身刑应同时执行。如果正规厂家、商家生产销售不合格产品的，则处以巨额罚金,直至该企业或商家破产倒闭。对于给予不法企业或商家以庇护的执法部门和官员，更应落实严格的责任追究制度，因法部门或人员失职、渎职、腐败,造成群众重大生命财产损失的，要移交司法部门从严从重查处。此外对受害者的赔偿制度也应加以完善，主要是建立惩罚性赔偿制度，重在惩罚加害方的过错行为，以制止具有市场优势地位的不法厂商凭借自身信息、技术、资源等优势，恣意侵害社会公众的利益。只要涉案企业存在欺诈、恶意、或者其他恶劣行为，即可适用惩罚性赔偿。只有建立并有效地适用惩罚性赔偿，才能够提高食品企业以及经营者的注意义务,鼓励消费者维护自身合法权益。

　　（六）食品安全监管机制的完善

　　1.建立良性互动的协调机制

　　国务院《关于进一步加强食品按去哪工作的决定》中指出，按照一个监管环节有一个部门监管的原则，采取分段监管方式为主，品种监管为辅，进一步理顺各部门食品安全监管职能，明确各自的责任。每一个地方政府为当地的食品安全负最终责任，统一领导。协调本地区食品安全各部门的食品安全监管工作，可按照食品对应的产业链的各个环节划分监管职能。这保证了各级部门分工明确，又保证了食品安全在地方有责可追，确保有人对当地最终的食品安全问题负总责。

　　2.建立科学的食品安全风险评估机制

　　前面提到设立刑罚的最终目的是预防，而不是惩罚，在食品安全监管工作中，这个理念也是共通的。由于科学在每一个阶段都会有新的发现，食品安全当然也不例外。对于一些新产品想和新技术来说，在不能确定安全性的情况下，应当以安全为主，切勿因追求尝鲜而忘记了食品安全，承受不该有的风险。预防原则适用于在当前的信息和数据不足以支撑该产品的安全性的情况下使用。预防原则也得根据各类实验数据进行动态调整，当新的数据显示该产品为安全产品后，应当考虑允许该产品进行上市出售，以维持市场上同类产品的竞争活力。

　　3.建立食品安全案件行政执法与刑事司法衔接机制

　　目前我国行政执法与刑事执法之间的合作面临着层层关卡，沟通不顺等问题，这极大地影响了政府的食品安全案件处理速度，进而导致执法人员不够，监管范围缩小，无法及时地跟进监管食品安全。因此，在行政执法团队和刑事执法团队之间建立一个高效、便捷的衔接机制可使得当前的人员配置发挥出更大的作用，使得食品安全的保障更加全面、坚固。

　　4.全社会共同参与的食品安全监管激励机制

　　通过对近几年的食品安全事故发生的原因分析，食品安全问题的解决不可能是一蹶而就的。尽管政府部门在不断地重视食品安全问题，颁布了食品安全领域的许多重要法律法规，相应的食品安全事故并没有明显的减少。只有作为食品安全买单的人民，也就是我们人类积极的参与食品安全监管，才有可能大幅提高食品安全监管的力度，否则，只有政府参与的食品安全监管将是一个成本无限高的行动。建立全社会共同参与食品安全的监管激励机制将会使得这一现象得到改善。设立社会举报奖励机制、宣传食品安全奖励、创新提议机制、举报非法包庇机制等将可以使得政府的手得到伸延，管控能力得到大幅提高[4]。

　　四、结论

　　总之，食品安全问题能否解决好，不仅关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，也直接关系到政府的执政理念和执政能力问题。食品安全考验着企业的社会责任和经营者的良知，考验着政府的管理能力。长远来说，我国应建立统一的食品安全监管体制，将各监管部门的监管权集中到一个部门统一实施监管，这也是世界发展的潮流与趋势。但是食品安全问题是涉及到食品学、经济学、管理学、法学等多学科的综合问题，再加上我国的地域广阔、人口众多、情况复杂等现实问题。决定我国食品安全监管体制的改革和建构将是一个漫长的过程，它不仅需要行政机构之间的平衡制约，也需要公民社会的成熟；不仅需要理论界的探索研究，也需要实践界的践行实践；不仅需要法律制度的完善，也需要公民法律意识的提高。由于本文受目前掌握资料和自身水平的限制，对有些问题的论述还不够深入，提出的建议略显粗浅，希望在今后的学习中继续关注食品安全监管问题，进一步深入研究。

　　【引文注释】：

　　[1]崔卓兰，赵静波.我国食品安全监管法律制度之改革与完善[J].吉林大学社会科学学报，2012，（52）.

　　[2]严凌志.浅析我国的食品安全制度[J].理论研究,2011(1).44-46

　　[3]刘彤海.关于食品安全法的立法缺陷及建议[J].北京律师事务所.2011（10）.

　　[4]刘丹松.当前食品安全监管法律时间问题研究与分析[J].北京：当代法学，2012（2）.

　　【参考文献】：

　　[1]孙成媛.中国与欧盟食品安全法律制度比较研究[J].新疆大学,2017.

　　[2]李莹.中国食品安全及其监管制度研究[J].吉林大学,2014.

　　[3]李佳洁,任雅楠.中国食品安全追溯制度的构建探讨[J].食品科学,2018,39(5):278-283.

　　[4]徐华琳.食品安全责任强制保险制度的研究[J].饮食保健,2017,4(27).

　　[5]黄艳菲.食品安全责任惩罚性赔偿制度研究[J].哈尔滨学院学报,2016,37(8):44-46.

　　[6]吕丹丹,刘晓莉.我国食品安全政府协同治理的制度研究[J].理论与改革,2016(6):119-123.