□ 杨庆懿 湖南省食品质量监督检验研究院

□ 杨柳 湖南省药品检验研究院

改革开放以来，人们的生活水平显著提升，对于食品安全的重视程度也越来越高，因此对食品监管提出了更高的要求，这种现实需求促使食品监管必须建立起一种更具可行性、可持续性和严格的监管制度。本文分析了现有食品监管制度的不足和问题，有针对性地分析了新的多元主体协同治理机制的重要性并提出了具体实施举措，希望能够为食品安全监管提供参考和借鉴。

1 引言

古语有云：“民以食为天”，古代的中国社会，人们强调食品对于自身生存的重要性。而今天，随着中国综合实力的增强，人们生活水平不断提高，对这句话的理解有了更多认识——中国人不再单一强调食品对于生存的重要性，而是更加重视食品的安全性。近年来发生的一系列食品安全事件无不令人担惊受怕，针对这些涉及民生的现实问题，党的十九大报告明确提出要实施食品安全战略，让人民群众吃得放心。这也充分反映了当前把抓好食品安全工作作为推进民生工程的重要性，构建现代化的食品安全监管体系是完善国家治理体系和增强治理能力的重要体现。

2 当前我国食品安全监管体系中存在的问题

食品安全和质量涉及到众多环节与因素，从原材料的选取、储存，到运输、加工等环节都存在各种人为或自然因素而对食品安全和质量造成影响。食品安全监管是对这些环节进行有针对性的管控，从而切实保证国家食品环境的安全。但是，从食品的原材料选购到成品产出涉及众多环节，其中任何一个环节的监管不到位，都可能导致食品安全问题。政府作为传统监管的主体，在如此复杂的食品加工链上进行监管，难免存在监管不到位等短板。

以往，人们将发生食品安全问题的原因主要归结为监管体制的不完善而导致的政府监管不到位，认为传统“九龙治水”的分段监管模式会使食品安全监管出现较大的真空地带。最新的国家机构改革将国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局合并，组建了国家市场监督管理总局作为国务院直属机构。这一改革对执法监管部门进行整合，很好的解决了执法监督条款多，职责不清的问题，但其只解决了政府与生产者之间的食品安全监管以及政府食品安全监管自身体系的问题，并未对消费者和生产者之间的食品安全监管及生产者内部的食品监管问题提供解决措施。

事实上，食品安全监管领域中存在着三个经济主体——政府、生产者和消费者。在传统意义的食品安全监管中，政府是监管的主体，生产者是监管的客体，而消费者似乎被有意忽略了，这种模式忽视了监管制度本身的社会性。由于过去的监管责任一直落实在政府方面，消费者只能作为监管行为评价方和第三方评估者，这就弱化了消费者的监管责任，进而加重了政府监管的责任，导致监管效果不佳。从监管主体来看，监管机构面临数量巨大的监管客体，其沉重的执法压力与执法成本加大了监管的困难程度。从监管客体来看，监管机构执法资源的稀缺制约了食品安全监管效率的提升，以抽检、巡查、专项整治为代表的专项监管行动，本质是一种概率抽样调查，而非全面普查，因此，必然会遗漏对于一些食品企业的检查，这在某种程度上给不法食品生产经营者提供了规避监管的空间，使问题食品流入市场，造成食品安全隐患并危害社会。

鉴于食品安全问题的社会性，其解决的关键在于对现行食品安全行政监管体制的突破。而实现这种突破的根本措施在于调整政府相关职能，协调多元主体的利益关系，充分发挥多元主体在监管中的作用，建立起更加全面、更加可持续和更为严格的监管制度。新一轮国家机构改革正是调整了政府相关职能，但要协调多元主体的利益关系，更好、更充分的发挥多元主体在监管中的作用，建立一种多元主体协同治理机制就显得十分必要。

3 食品安全监管中协同治理机制分析

所谓“协同治理”，强调的是治理过程中的多元主体共同参与的重要性，侧重于治理过程中主体的协同参与、各调控机制的有效整合以及治理过程各环节的无暇衔接，食品安全监管中的协同治理机制正是将这一现代化的理念和制度引入到食品安全监管中去。食品安全监管协同治理机制强调了生产者、消费者和政府的共同主体作用，摒弃了过去单方面依赖政府强大权力对于食品安全监管的模式，弥补了单一主体在监管中的滞后和监管不到位的缺点。一方面，从治理过程中的各环节来看，正是通过调动监管各方主体的参与性积极，实现了对食品从原材料选取到食品加工出产整个过程的全方位监督。无论是消费者还是其组成的各种消费者协会等非营利组织及各行各业的生产商，都将按照规范的程序行使权利、履行义务。另一方面，从治理过程中的各调控机制来看，政府在食品监管中的政治调控机制和消费者与生产者之间的市场调控机制将得到有效衔接。过去的单一政治调控机制无法得到市场调控机制的有力帮助，面临人手不足、监管环节复杂等困难，而一旦获得市场调控机制的有效帮助，将极大缓解政府压力。通过消费者与生产者之间的利益博弈，市场调控机制将淘汰不安全食品，最终实现市场流通的食品安全的目的。

因此，食品安全监管引入协同治理机制，将碎片化管理转变为一体化治理、粗放化管理转变为精细化治理，有助于推动监管的有效性，增强食品安全监管制度的科学性，完善食品监管制度，实现食品安全治理体系和治理能力现代化。

4 有效构建食品安全监管协同治理机制

协同治理机制将成为食品安全监管中较为重要的机制，也是构筑食品安全治理体系和实现治理能力现代化的必然要求。所以，构建多方参与的协同治理机制应当做好以下几点。

一是充分发挥各相关主体，包括政府、企业、消费者、社会相关组织及媒体等的作用。着力推进行业协会改革，加强行业自律，帮助行业建立自我监管协会进行自我管理;同时，针对生产者，给予食品生产经营企业更多的利益表达、权益维护、发展选择等方面的主动权;媒体在食品监管体系中要坚持客观、实事求是的态度，坚决对不法行为进行曝光和披露。

二是进一步培育体系完整的社会组织，强化食品安全监管坚实的社会基础，促进相关政府替代组织发展。替代组织包括私人公司、非营利机构等社会组织，推动社会组织积极参与立法、听证和政策制定等决策过程与环节，增强社会组织在食品安全监管中的积极性，提高社会组织在食品安全监管决策中的地位，给予其更多参与决策和政策制定的话语权。

三是加大对独立第三方评估机构的支持，充分理解第三方评估对提高公共政策绩效具有把脉会诊和促进完善的积极作用，同时也是监管工作的重要补充。利用第三方评估机构的中立性，强化其对食品安全监管，增强对食品安全评估的公正性和食品安全信息公开披露程度。

四是建立便捷、高效、有序的消费者举报监督机制，搭建起权威信息发布与沟通的平台。食品安全问题产生的根源在于信息不对称，有效减少信息不对称会提高委托人的劣势地位，并通过发挥消费者选择机制来弥补市场失灵，因此高效的信息系统也是实现食品安全治理现代化的重要基石。此外，建立科学有效的消费者举报监督机制，有助于减少食品安全事故，对食品安全监管起到强化作用。

通过以上举措才能使食品安全保障成为社会和谐发展的积极因素和组成部分，才能构建现代化的食品安全监管体系，才能实现食品安全治理体系和治理能力现代化。