环境污染损害赔偿有据可依源头治理中国食品安全问题

2018-01-30 12:47:49 来源：食品安全导刊

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　　本刊记者王玉东

　　2017年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》，自2018年1月1日起实施。

　　改革开放以来，随着经济的飞速发展，生态环境也遭到了严重的破坏，这不仅使我们赖以生存的生态环境难以在短时间内修复，更威胁到人们的食品安全。而由环境污染所带来的食品安全问题，比假冒伪劣食品所带来的危害大得多，必须从源头进行治理。

　　2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（简称《试点方案》），在吉林等7个省市部署开展改革试点。试点实践表明，《试点方案》总体可行，其内容涵盖了在全国开展生态环境损害赔偿工作的基本内容。结合试点祥践情况和深化改革需要，在《试点方案》的框架基础上进行了补充修订，才形成了在全国开展生态环境损害赔偿工作的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（简称《方案》）。

　　《方案》的总体要求和目标

　　通过在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度，进一步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等，形成相应的鉴定评估管理和技术体系、资金保障和运行机制，逐步建立生态环境损害的修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。

　　自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

　　《方案》制定工作原则

　　依法推进，鼓励创新。按照相关法律法规规定，立足国情和地方实际，由易到难、稳妥有序开展生态环境损害赔偿制度改革工作。对法律未作规定的具体问题，根据需要提出政策和立法建议。

　　环境有价，损害担责。体现环境资源生态功能价值，促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复。生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复。赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任或刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。

　　主动磋商，司法保障。生态环境损害发生后，赔偿权利人组织开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作，主动与赔偿义务人磋商。磋商未达成一致，赔偿权利人可依法提起诉讼。

　　信息共享，公众监督。实施信息公开，推进政府及其职能部门共享生态环境损害赔偿信息。生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项应当向社会公开，并邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参与。

　　《方案》的适用范围

　　本方案所称生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。

　　（一）有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生态环境损害赔偿责任：

　　1.发生较大及以上突发环境事件的；

　　2.在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；

　　3.发生其他严重影响生态环境后果的。各地区应根据实际情况，综合考虑造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响等因素，明确具体情形。

　　（二）以下情形不适用本方案：

　　1.涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定；

　　2.涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用海洋环境保护法等法律及相关规定。

　　《方案》的工作内容

　　（一）明确赔偿范围。生态环境损害赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。各地区可根据生态环境损害赔偿工作进展情况和需要，提出细化赔偿范围的建议。鼓励各地区开展环境健康损害赔偿探索性研究与实践。

　　（二）确定赔偿义务人。违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任，做到应赔尽赔。现行民事法律和资源环境保护法律有相关免除或减轻生态环境损害赔偿责任规定的，按相应规定执行。各地区可根据需要扩大生态环境损害赔偿义务人范围，提出相关立法建议。

　　（三）明确赔偿权利人。国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府，下同）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。省域内跨市地的生态环境损害，由省级政府管辖；其他工作范围划分由省级政府根据本地区实际情况确定。省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。跨省域的生态环境损害，由生态环境损害地的相关省级政府协商开展生态环境损害赔偿工作。

　　在健全国家自然资源资产管理体制试点区，受委托的省级政府可指定统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门负责生态环境损害赔偿具体工作；国务院直接行使全民所有自然资源资产所有权的，由受委托代行该所有权的部门作为赔偿权利人开展生态环境损害赔偿工作。

　　各省（自治区、直辖市）政府应当制定生态环境损害索赔启动条件、鉴定评估机构选定程序、信息公开等工作规定，明确国土资源、环境保护、住房城乡建设、水利、农业、林业等相关部门开展索赔工作的职责分工。建立对生态环境损害索赔行为的监督机制，赔偿权利人及其指定的相关部门或机构的负责人、工作人员在索赔工作中存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依纪依法追究责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关。

　　对公民、法人和其他组织举报要求提起生态环境损害赔偿的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时研究处理和答复。

　　（四）开展赔偿磋商。经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。对经磋商达成的赔偿协议，可以依照民事诉讼法向人民法院申请司法确认。经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或不完全履行的，赔偿权利人及其指定的部门或机构可向人民法院申请强制执行。磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。

　　（五）完善赔偿诉讼规则。各地人民法院要按照有关法律规定、依托现有资源，由环境资源审判庭或指定专门法庭审理生态环境损害赔偿民事案件；根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付，探索多样化责任承担方式。

　　各地人民法院要研究符合生态环境损害赔偿需要的诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度；可根据试行情况，提出有关生态环境损害赔偿诉讼的立法和制定司法解释建议。鼓励法定的机关和符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼。

　　生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题，由最高人民法院商有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。

　　（六）加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督。赔偿权利人及其指定的部门或机构对磋商或诉讼后的生态环境修复效果进行评估，确保生态环境得到及时有效修复。生态环境损害赔偿款项使用情况、生态环境修复效果要向社会公开，接受公众监督。

　　（七）规范生态环境损害鉴定评估。各地区要加快推进生态环境损害鉴定评估专业力量建设，推动组建符合条件的专业评估队伍，尽快形成评估能力。研究制定鉴定评估管理制度和工作程序，保障独立开展生态环境损害鉴定评估，并做好与司法程序的衔接。为磋商提供鉴定意见的鉴定评估机构应当符合国家有关要求；为诉讼提供鉴定意见的鉴定评估机构应当遵守司法行政机关等的相关规定规范。

　　（八）加强生态环境损害赔偿资金管理。经磋商或诉讼确定赔偿义务人的，赔偿义务人应当根据磋商或判决要求，组织开展生态环境损害的修复。赔偿义务人无能力开展修复工作的，可以委托具备修复能力的社会第三方机构进行修复。修复资金由赔偿义务人向委托的社会第三方机构支付。赔偿义务人自行修复或委托修复的，赔偿权利人前期开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复效果后评估等费用由赔偿义务人承担。

　　赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴同级国库，纳入预算管理。赔偿权利人及其指定的部门或机构根据磋商或判决要求，结合本区域生态环境损害情况开展替代修复。

　　保障《方案》落实的措施

　　（一）落实改革责任。各省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）党委和政府要加强对生态环境损害赔偿制度改革的统一领导，及时制定本地区实施方案，明确改革任务和时限要求，大胆探索，扎实推进，确保各项改革措施落到实处。省（自治区、直辖市）政府成立生态环境损害赔偿制度改革工作领导小组。省级、市地级政府指定的部门或机构，要明确有关人员专门负责生态环境损害赔偿工作。国家自然资源资产管理体制试点部门要明确任务、细化责任。

　　吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7个试点省市试点期间的实施方案可以结合试点情况和本方案要求进行调整完善。

　　各省（自治区、直辖市）在改革试行过程中，要及时总结经验，完善相关制度。自2019年起，每年3月底前将上年度本行政区域生态环境损害赔偿制度改革工作情况送环境保护部汇总后报告党中央、国务院。

　　（二）加强业务指导。环境保护部会同相关部门负责指导有关生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制、修复效果后评估等业务工作。最高人民法院负责指导有关生态环境损害赔偿的审判工作。最高人民检察院负责指导有关生态环境损害赔偿的检察工作。司法部负责指导有关生态环境损害司法鉴定管理工作。财政部负责指导有关生态环境损害赔偿资金管理工作。国家卫生计生委、环境保护部对各地区环境健康问题开展调查研究或指导地方开展调查研究，加强环境与健康综合监测与风险评估。

　　（三）加快技术体系建设。国家建立健全统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系。环境保护部负责制定完善生态环境损害鉴定评估技术标准体系框架和技术总纲；会同相关部门出台或修订生态环境损害鉴定评估的专项技术规范；会同相关部门建立服务于生态环境损害鉴定评估的数据平台。相关部门针对基线确定、因果关系判定、损害数额量化等损害鉴定关键环节，组织加强关键技术与标准研究。

　　（四）做好经费保障。生态环境损害赔偿制度改革工作所需经费由同级财政予以安排。

　　（五）鼓励公众参与。不断创新公众参与方式，邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参加生态环境修复或赔偿磋商工作。依法公开生态环境损害调查、鉴定评估、赔偿、诉讼裁判文书、生态环境修复效果报告等信息，保障公众知情权。

　　相关知识

　　环境污染物进入食品的途径

　　随着工业化发展带来的环境污染日趋严重，越来越多的有毒有害物质进入食品而使食品的营养价值和质量降低或对人体产生不同程度的危害。环境中能够对食品安全造成影响的污染物是多种多样的,它们主要来源于工业、采矿、能源、交通、城市排污及农业生产,并通过大气、水体、土壤及食物链危及人类饮食安全。

　　大气污染物的种类很多,主要来自矿物燃料燃烧（如煤和石油等）和工业生产。前者产生SO2、氮氧化物、碳氧化物、碳氢化合物和烟尘等；后者随所用原料和工艺不同而排出不同的有害气体和固体物质（粉尘）,常见的有氟化物和各种金属及其化合物。这些大气污染物可以直接被人和动植物吸收,也可通过沉降和降水而污染水体与土壤。

　　水体污染引起的食品安全问题，主要是通过污水中的有害物质在动植物中累积而造成的。水体污染物对陆生生物的影响主要是通过污水灌溉的方式造成。污灌可以使污染物通过植物的根系吸收,向地上部分以及果实中转移,使有害物质在作物中累积。同时有害物质也可直接进入生活在水中的水生动物体内,并蓄积。

　　造成土壤污染的主要原因是向土壤施肥、施用农药、用污水灌溉、在地面上堆放废物,以及大气中的污染物沉降到土壤中。当进入土壤的污染物不断增加,致使土壤结构严重破坏,土壤微生物和小动物会减少或死亡,这时农作物的产量会明显降低,收获的作物体内毒物残留量很高,从而影响食用安全。

　　常见污染物对食品安全的影响

　　氟化物氟化物是重要的大气污染物之一，氟化物主要来自于生活燃煤污染及化工厂、铝厂、钢铁厂和磷肥厂排放的氟气、氟化氢、四氟化硅和含氟粉尘。氟能够通过作物叶片上的气孔进入植物体内，使叶尖和叶缘坏死，特别是嫩叶、幼叶受害严重。由于农作物可以直接吸收空气中的氟，而且氟具有在生物体内富集的特点，因此在受氟污染的环境中生产出来的茶、蔬菜和粮食的含氟量一般都会远远高于空气中氟的含量。另外，氟化物会通过禽畜食用牧草后进入食物链,对食品造成污染，危害人体健康。氟被吸收后，95%以上沉积在骨骼里。由氟在人体内积累引起的最典型的疾病为氟斑牙和氟骨症,表现为齿斑、骨增大、骨质疏松、骨的生长速率加快等。

　　煤烟粉尘和金属飘尘煤烟粉尘是由炭黑颗粒、煤粒和飞尘组成的,产生于冶炼厂、钢铁厂、焦化厂和供热锅炉等烟囱附近,以污染源为中心周围几十公顷的耕地或下风向区域的农作物都会受到影响。随着工业的发展,在某些工厂附近的大气中,还含有许多金属微粒,如镉、铍、锑、铅、镍、铬、锰、汞、砷等。这些有毒污染物可以降落在农作物上、水体和土壤内,然后被农作物吸收并富集于蔬菜、瓜果和粮食中,通过食物和饮水在人体内蓄积,造成慢性中毒。这些物质对机体的危害,在短期内并不明显,但经过长期蓄积,会引起远期效应,影响神经系统、内脏功能和生殖、遗传等。

　　酸雨大气中SO2和氮氧化合物是酸雨物质的主要来源。由于矿物燃烧,含硫矿石冶炼和其他工业生产过程中产生了大量的硫和氮氧化合物,经过大气化学反应转化成硫酸和硝酸,再以酸性降雨的形式返回地球表面。酸雨会造成农作物生长不良,抗病能力下降,产量下降。不仅如此,当酸雨进入土壤或水体后,会使土壤和水体酸化。土壤中的锰、铜、铅、汞、镉等元素转化为可溶性化合物,使土壤重金属浓度增高。同时,水生生态系统中的动植物的生长及繁衍也会受到影响。

　　重金属污染物重金属污染物多来源于矿山、冶炼、电镀、化工等工业废水。若使用未经处理或处理不达标的污水灌溉农田,就会造成土壤和农作物的污染。重金属对植物的危害常从根部开始,然后再蔓延至地上部,受重金属影响,会妨碍植物对氮、磷、钾的吸收,使农作物叶黄化、茎秆矮化,从而降低农作物产量和质量。水体中重金属对水生生物的毒性,不仅表现为重金属本身的毒性,而且重金属可在微生物的作用下转化为毒性更大的金属化合物,如汞的甲基化作用。曾经轰动世界的“水俣病”,就是日本九州岛水俣地区因长期食用受甲基汞污染的鱼贝类而引起的慢性甲基汞中毒。另外,水体中的重金属还可以经过食物链的生物放大作用,在水生生物体内富集,并通过食物进入人体,造成人类的慢性中毒。