自2015年政府工作报告提出“互联网+”战略以来，“互联网+”渗透到各行各业，出现了“互联网+社区”“互联网+金融”“互联网+医疗”“互联网+教育”“互联网+出行”等新模式，而传统的餐饮行业也实现了向“互联网+餐饮”的转变，互联网与传统行业的结合改变着我们的衣食住行和生活习惯。据艾媒咨询数据显示，2016年中国在线订餐用户规模达到2056亿人，相比2015年用户规模增长率为22.5%，市场规模达1662.4亿元。“饿了么”“美团外卖”“百度外卖”等企业的迅猛发展，不仅促进餐饮业成为了服务性产业的支柱，带动了我国经济增长，还为工作、学生群体提供了方便实惠的就餐选择。但随着网络订餐平台的大热，其食品安全问题也层出不穷。由于第三方网络订餐平台的介入，消费者并不能直接观察到食品制作的流程以及环境，再加上政府、平台系统皆疏于监督管理，网络订餐的安全问题十分堪忧。

　　我国网上订餐存在的问题

　　在“万众创新”的背景下，政府在审批中存在“宽进”的现象，但后续的政府行为应当“严审”。在食品安全监督管理系统中，政府应当承担起主要的监管责任，成为食品安全监管的中坚力量。然而据对苏州市吴中区文荟广场的某餐饮负责人的采访中其透露，只要在工商局领了营业执照，后期食监局等负责餐饮的政府部门几乎很少有人过来对环境卫生、食物烹制各方面进行监管,即便有也是走个过场，提前向集中的餐饮店面进行通知提醒，让其事先做好卫生工作，导致监管措施流于形式。我国食品监管采用分段监管的形式，涉及农业、质检、工商和食品药品监督局，其中工商局主要负责流通环节，食药监局主要负责餐饮环节，但是这两个部门在实际监管过程中存在职能重叠。由于“只有取得许可证的实体餐饮店才能在网上接受订餐，没有实体店不得进行网上订餐销售活动”，而对实体餐饮店的监管，工商局有监督其食品经营行为、对食品抽样检查的职责，而《网络食品安全违法行为查处办法》(以下简称《查处办法》)中也规定食药监局对入网商家的违法行为进行管理，这就难免发生部门间争夺监管权、问题产生后互相推诿及监管效率低下等不良结果。第三方平台审核与监管不力。网上订餐行业安全问题频发，订餐平台负有很大责任。新《食品安全法》的第62条明确规定了网络订餐平台应当对入网食品经营者进行实名登记，对于依法应当取得许可证的商家，还应当审查其许可证。但是在市场激烈的扩张压力面前，存在外卖平台为了增加商户量，无视法律规定的责任，没有对入驻的商家进行严格的资质审核，对于平台上的无证、假证商家采取“睁一只眼闭一只眼”的消极管理。继去年“3.15”晚会上曝光了“饿了么”线下实体店的经营乱象之后，今年网上订餐仍是“3·15”投诉的重灾区，网络订餐中部分实体店面的环境脏乱、缺少生产经营许可证且网上登记地址与实际不符等问题仍然存在。经过对多家不同类型餐饮的自营店、连锁加盟店的调研,笔者发现店面面积很小的外卖商家，实体店光顾的顾客数量有限，店内显得十分拥挤，油烟很重，目所能及之处显得杂乱，食材放置也不卫生，更没有法律所要求的消毒、防尘、防腐设备，像这种小店的商家容易存在卫生隐患。而在外卖的配送过程中，由于道路的颠簸会导致汤水洒到送餐箱中，如果处理不到位容易滋生大量细菌，此外配送人员时间把控不当也会使得食品受到污染或者变质，给消费者的健康带来威胁。消费者作为“互联网+订餐”模式最大的参与者，既享受着科技进步带来的便利也承受着可能随时发生的“食品安全炸弹”。网上订餐的食品安全问题与消费者对待食品安全的态度密切相关，然而根据调查问卷发现近70%的消费者对外卖实体店情况不加关注，更多地将注意力放在食品菜色和网友评价上，当发生外卖食物不干净、实物和描述不一致等情况时，有一半左右的消费者由于涉及金额较小或“怕麻烦”的心理而放弃维权。消费者维权意识的淡薄和维权过程中举证困难常常令黑心商家逍遥法外。我国《民事诉讼法》，实行“谁主张谁举证”的举证原则，但是在食品的网络交易过程中，商家一般不会开具相关的书面收款凭证，交易证据即为网络上的电子合同，而电子数据的虚拟性、易篡改都会影响后期举证，消费者不能提供相关证据便难以维护自身权益。

　　网上订餐问题原因分析

　　我国已有的关于网上订餐食品安全管理的法律法规体系具有滞后性和不完整性。就网上订餐而言，直至2015年新《食品安全法》的实施，才有明确提到网络食品交易管理的条文，但仅在该法的第62条中有两款关于第三方平台的义务规定，直至2016年10月1日施行的《查处办法》中规定了第三方平台和入网经营者的义务和违反该法应当承担的法律责任，但多是事前、事后监督，对于商家的生产配送环节法律涉及甚少，缺少对送餐人员、送餐容器等与配送环节相关的规范要求。目前我国的网上订餐平台呈现“三足鼎立”的局面，“饿了么”“百度外卖”“美团外卖”的APP拥有上千万的下载量，是消费者进行网上订餐的首选软件。据艾媒咨询数据显示，至2016年年底，这三家外卖企业占据了网上餐饮市场份额的94.1%，用户规模达到3亿。在网上订餐行业中，这些平台软件提供着该行业的绝大部分产品，而每一家企业都有对市场价格和销售量举足轻重的地位，可以认为当前的网上订餐市场是一个寡头市场。网上订餐行业发展至今已经进入稳定期，未来的网上餐饮业很难出现新的大型平台，非完全竞争的市场状态下，三大订餐品台为了争夺用户，抢占市场，不可避免会存在商家入网的低门槛和资质审核环节松懈的问题，无法为网上订餐的食品安全提供有力保障。由于入网商户众多，而订餐平台又无法提供大量的人力来保证对入网商家的信息进行实时的审核和监管，使一些商家抱有侥幸心理，降低了对食品卫生的要求。而线上监管方面由于数据量巨大，涉及地区广阔，也缺乏完整的互联网管理系统对所有涉餐平台和入网商家进行信息统计和综合管理。浙江金华于去年12月在全国首推了“涉餐平台监管系统”，进行线上线下的一体化大监管，随着网上订餐的影响扩大，不仅需要越来越多的城市成立自己的平台监管系统，更需要全国监管系统的联合，实现信息的互通，资源的共享，提高网上订餐的监管效率。信息不对称是指市场上交易双方各自拥有的信息、资料不同,造成市场交易双方的利益失衡,影响社会的公平、公正原则以及市场配置资源的效率。掌握信息比较充分的人员,在市场交易中处于比较有利的地位,而掌握信息贫乏的人员,则处于相对不利的地位。在网上订餐平台的交易过程中，消费者往往根据商家提供的图片或文字信息来判断食品质量的优劣，由于辨别商家信息真实性的成本过高，对于店铺的实际信息知之甚少，而商家张贴出来的图片又多光鲜诱人，消费者容易受到信息欺骗，在消费过程中承受食品安全隐患。

　　网上订餐安全问题的改革路径

　　网上订餐安全问题的有效解决有利于不同主体切实履行法律规定的义务以及主体之间的协作配合，下文将从网上订餐涉及的不同主体的角度出发，探索解决食品安全问题的策略。

　　政府是相关法律法规的制定主体，有义务根据自身的信息优势及时发现现行网上订餐法律的不足，为后期的法律修改提供思路。同时，法律还需要得以贯彻执行，能够做到在整个食品流通过程中对每个环节的都有法律法规的约束，抓好每个关键环节。现有的法律条文中的规定主要针对网上订餐的事前和事后监管。我国亟需一部完整的法律，可以囊括包括网上订餐的所有环节，对每一环节的责任主体都有明确的规定，而不是仅局限于食品药品监督管理局、第三方平台和商家。地方也可以根据具体情况，开展立法尝试，上海市在今年年初实行的“史上最严”的食品安全地方法规《上海市食品安全条例》中，不仅规定“对平台上经营的食品进行抽样检查”，对于物流配送企业的管理也有涉及。有法不依、执法不严，权责混乱、相互推诿是现阶段法律法规无法达到预期效果的根本原因。因此，应明确工商部门、质检部门、食品药品监管部门等各监管部门的职责，加强各部门之间的沟通与协调，确保行动有秩序，有人负责，确保网络订餐管理衔接恰当。政府作为监管主体必须不断地提升自身对网络订餐食品安全监管的执法水平和管理意识。针对各大网络订餐平台所提供的商家名单，增加对商家的不定期抽查;规定对口抽查执法人员数量，明确执法人员及其负责范围，提升执法活动有效性。提供网上订餐的企业动辄融资上亿，普通的民事处罚对于平台的威慑力不大，政府部门在执法过程中可以结合行政处罚，加大惩罚力度，对于行为恶劣的平台和商家以惩戒，从而达到较好地监管效果。“互联网+”和“大数据”时代下，政府部门不能仅依靠传统的线下监管，需要依托互联网平台，海量收集有关网上订餐的食品信息、店铺信息，建立多种网上监管系统，对网上订餐的食品安全进行全方位、多层次的无缝监管。我国2014年明确提出《食品安全法》修订中完善食品安全追溯制度，将食品的原料来源、生产加工、储存、运输、销售等环节都纳入监管，实现了从“产地到餐桌”的全程监管。国家食品安全追溯平台为企业、政府、消费者提供了食品信息的查询和监管功能，为了保障网上订餐消费者的安全权益，研发一个专门服务于网上订餐食品安全的第三方追溯平台刻不容缓。消费者可以在订餐时通过扫描订餐软件上的二维码，追溯到网上订餐食材产地、食材原料等信息，还可以查询网上订餐的店铺地址、加工过程、包装餐具、物流配送等信息。这就需要将现有的食品追溯系统与网上订餐追溯系统结合起来，实现大数据的共享，使食品信息公开更加透明，消费者食用更加安心减少信息不对称所带来的食品安全问题。信用作为商家一种无形的资本，在运营过程中可以转化为有形的财富。订餐平台与政府监管部门之间的“信息隔墙”要打破，实现数据共享和双向管理，对入网商家的信用监管不单包含店铺的证件信息审核，还要同步订餐平台服务中形成的信用评价、交易记录、顾客投诉举报等信息。这种依托数据平台的信用监管方便监管部门及时发现、调查问题商户，排除黑心作坊，处理食品安全问题，减少食品安全问题发生的概率。信息的公开方便消费者通过软件终端浏览入网商家的信息，理性选择符合食品卫生标准的餐饮店，也迫使不符合食品安全标准的商家提升食品卫生质量，避免被市场淘汰。上海浦东市场监管局与第三方网络订餐平台“饿了么网上订餐”的合作对接获得了群众的大力支持和好评，这也说明“互联网+信用监管”在全国的推广是有必要的。

　　调研发现，外卖订餐平台对商户的入驻资格、食品卫生方面的监管存在漏洞，平台自身应加强责任意识，将检查工作落实到位。继新《食品安全法》之后，《网络食品安全违法行为查出办法》对于第三方平台的责任义务进行了更加详细的规定，平台提供者需要认真学习法律条文，自觉履行法律规定的各项义务。第三方平台还应当建立对入网餐饮经营者的管理制度，借以规范商家的日常经营活动，对食品安全突发问题有应急解决方案，提供消费者投诉举报渠道和消费者赔偿标准等，并按照规定在平台上公开这些制度。第三方平台在对入网商户的监管过程中可以采取“胡萝卜加大棒”的策略。对违反平台制定的管理制度的商户进行惩罚，可以处以罚金，也可以限制其经营活动。对于存在食品卫生安全等问题的商户，应立即要求并监督其整改并处罚金警示，对于存在食品安全违法行为的商户立即制止并取消其网络订餐经营资格。在奖励方面包括精神奖励和物质奖励。我国消费者普遍存在维权意识不高，法律意识欠缺的问题，给不法商家提供了可乘之机。为了减少食品安全给自身带来的伤害，消费者必须提高维权意识，加强自我保护意识。首先，消费者在网上订餐的过程中要理性选择，尽量选择自己了解实体店面情况的商家进行点单。其次，外卖送达时，认真检查餐食包装是否完好、清洁，餐食是否与订购餐品一致，并保存订餐发票或相关凭据。当自身权益受到侵害时，消费者应及时向第三方平台反馈，第三方平台协助消费者与商户协商，索要赔偿。情节严重时，应上报政府有关部门，并主动协助监管部门做好调查取证工作，通过法律途径解决。网上订餐的入网商家作为餐饮的生产者和提供者，是影响网上订餐食品安全的最重要主体。除了监管部门和第三方平台的管理约束，商家是否诚信自律也决定着食品卫生质量的高低。出现外卖食品卫生问题的根本原因是商家在采购及制作环节出现了问题，要根治这一问题，还应从入网餐饮经营者入手。入网餐饮服务经营者应自觉约束自己的行为，遵守商业道德，有良知，守法纪。对进货、制作到最后的派送环节，都严格把关，从源头解决食品卫生问题。

　　新闻媒体是一种重要的社会力量，在披露社会违法事件扮演着重要的角色。新闻媒体具有舆论监督作用，网上订餐的许多不良现象可以通过媒体曝光提醒政府监管部门治理漏洞、威慑不法商家的违法经营。自媒体时代仅需一部手机，人人都可以成为新闻的制造者和传播者，随时随地对网上订餐的乱象进行直播。但是不可对事件进行渲染加工和虚假报导，要尊重客观事实，引领社会正能量，传播信息也要注意其真实性、合法性。人民群众的庞大数量和分布的广泛性，便于了解网上订餐入网商家的真实情况，是网上订餐食品卫生监督的重要力量，我国法律鼓励公众举报食品生产销售过程中的违法行为。在食品生产加工企业工作的职员、负责配送外卖的“外卖小哥”、居住在餐饮店附近的居民，对于生活中存在的入网第三方平台的商户的不法行为要积极揭发，这不仅是在维护自身的生命健康权，也是在共创一个健康的网上订餐环境。

　　在“互联网+”的时代，便捷的网络订餐越来越受到推崇，其发展势不可挡，不能让食品安全问题成为阻碍其发展的掣肘。改善网络订餐食品安全问题，消除监管不力的现状，需要政府、第三方网络订餐平台、入网餐饮服务经营者及消费者等群体的共同努力。政府部门要完善相关法律法规，明确政府各部门职责，加强网络订餐食品安全监管执法力度，落实“互联网+监管”机制;第三方平台需要自觉履行监管责任，建立健全监管制度，对违规商户加大惩罚措施，而商家和消费者亦需要扮演好自己的角色，分别拥有商业道德意识和权益保护意识。只有每个环节都严格把关，每个公民都切实履行义务，才能营造一个良好地网络市场环境，最终在制度化和规范化手段下促进网络外卖行业的健康发展。

　　刘世洁 苏州大学政治与公共管理学院

　　作者简介：刘世洁 汉，苏州大学政治与公共管理学院在读本科生，2018年毕业于苏州大学城市管理专业，研究方向：公共管理，政府治理。