“三小”立法缘何引起社会热议

　　我国小食品生产经营单位业态种类繁多，为便于准确理解和贯彻新《食品安全法》的立法精神，从食品生产经营消费整个链条上来看，一些小型业态被概括为“小作坊、小摊贩、小餐饮”，简称为“三小”。最近引起公众热议的正是《办法》第四十五条规定，禁止食品生产加工小作坊、小餐饮、食品摊贩通过网络、微信、电话等形式外卖食品。正如网友所言，“当下外卖风行，为百姓饮食提供了极大便利”“吃麻辣烫叫外卖可能不行了”“食品安全重要，但是也不该阻挡互联网+的浪潮!”不过，个别激动的网友也忽视了该办法只是在征求意见中，作为《食品安全法》授权地方的立法事项，最终怎么规定还要根据征求意见情况进一步修改完善，且还需最终提请省人大审议通过才能生效。

　　“三小”问题并不小

　　“三小”虽小，问题不小。作为食品生产经营消费的环节之一，“三小”是社会生产力基础的客观反映。“三小”对于百姓就业，满足不同群体饮食消费具有十分重要的现实意义，也对食品安全监管部门提出了十分现实的履职难题。

　　“三小”关乎就业创业。生活在“互联网+”的时代，走在街头小商铺前经常可以看到“微信扫码”或是“支持外卖”的字样。据不完全统计，河南省仅在册登记小作坊就有5万多家，小餐饮7万多家，小摊贩30万个，其服务的人数更是庞大。数量众多的“三小”，不仅是低收入人群谋求生计、养家糊口的重要途径，还能够扩大就业，促进创业。不少从业者表示，很多小店也能做到干净整洁，大酒店前台富丽堂皇、后厨不忍直视也非没有先例。这样一禁了之的做法当属懒政思维，监管部门应该加强服务意识，为餐饮行业“互联网+”保驾护航。

　　“三小”关乎饮食安全。中国青年报社会调查中心通过问卷网对2001人进行的一项调查显示，90.2%的受访者对路边小吃的卫生和安全问题表示担心。因此，也有不少网友表示赞同河南禁止小餐饮网络供餐的制度设计，他们认为很多小作坊、小地摊卫生堪忧，网络、微信等形式的外卖食品，看不到店面情况，极有可能吃坏肚子，对商家要求更严格一些也无可厚非。“三小”立法调研中，消费者在诸如出台标准、固定摊位等方面都提出了很好的建议。

　　“三小”关乎监管履职。面对已经实施新修订的《食品安全法》，有些监管部门简单理解为该法实施后，对于违法生产经营行为，要么不罚，要罚最低就是5万元。因此有人担心，“三小”本来就是小本经营，一旦接到5万元的罚单，很有可能出现摊主直接跑路、处罚执行不了的尴尬局面。同时，最严厉的问责，几乎成了悬在监管人员头上的达摩克利斯之剑，基层监管人员时刻担心由于监管不到位被问责的情况，对“三小”问题仍存在很多认识和管理上的误区，也成为阻碍新食品安全法发挥威力的最大掣肘之一。

　　“三小”监管立法迫在眉睫

　　“三小”立法是依法行政的客观需要。近期媒体曝光网络外卖证照不齐、卫生状况堪忧诸多问题，引发公众对此类食品安全问题格外关注。与此同时，前不久上海一家馄饨铺和一家葱油饼店因存在证照不齐等问题被迫关停的例子，立刻引起舆论广泛同情，乃至总理的亲自关注。然而社会对小店的同情在法律面前变成了冷漠与无奈，小微食品经营到底怎么管才合适?百姓就业与食品安全之间如何平衡?笔者认为当然应首推法治。古时商鞅就有“智者作法，愚者制焉;贤者更礼，不肖者拘焉”的论述，今日依法治国更是我国治国理政的基本方略。法律作为一种社会治理工具来调节民主、人权、自由等价值已被全社会所接受。因此，为保障公众身体健康和维护从业者的权益，对“三小”必须实现依法监管。

　　“三小”立法是落实食品安全法的需要。新《食品安全法》第一百二十七条规定，对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。《立法法》第六十二条规定，法律规定明确要求有关国家机关对专门事项做出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内做出规定。截至2016年9月底，“史上最严”的新《食品安全法》已实施满一年。但《河南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理办法》是依据原食品安全法制定，在新修订的《食品安全法》实施后，已经跟不上新法的要求和现实的监管需要。因此，为引导和规范“三小”依法规范经营，防范食品安全风险，必须要加速地方立法进程，实现对“三小”的食品安全监管有法可依，修订《办法》迫在眉睫。

　　“三小”立法体现法治与温情

　　河南省此次《办法》修订，力求体现食品安全工作一般规律与食品小作坊、小餐饮和食品摊贩管理特殊性的有机结合，既满足城乡不同群体消费需求，又突出食品安全问题导向和风险防控原则。在调整消费者、从业者、监管者权益关系时，既有重典治乱的法治理性思维，又有堵疏结合的人性温情。

　　一方面，河南“三小”立法维护了上位法的权威。根据新修订的《食品安全法》的法律框架，，严格落实“四个最严”，增强了法律规范的统一性与操作性。比如，《办法》建立了食品小作坊、小餐饮和食品摊贩禁止性管理制度。鉴于其生产经营条件有限，为强化食品安全风险防范，对部分质量要求高的食品限制其生产经营，实行负面清单管理;严格规范“三小”生产经营行为，在原料控制、人员健康管理、台账记录、票据凭证保存等方面做出规定;对没有健康证明的，未悬挂登记备案证明健康证明，使用未清洗、消毒的餐具、饮具的情形，增设了简易处罚程序等规定。另一方面，《办法》修订体现了规范与服务原则。为贯彻落实国务院有关市场管理“放管服”的要求，《办法》在修订中吸纳了河南省各地多年积累的实践经验，兼顾食品安全与群众就业的关系，既遵循了食品安全治理规律，又体现了对从业者的人性化管理。比如，建立食品小作坊、小餐饮和食品摊贩登记备案管理制度，适当降低了市场准入门槛，体现了强化事中事后监管的理念;对于轻微违法行为，如未取得食品小作坊、小餐饮登记证或者食品摊贩备案证明的，强化教育和引导功能，先责令改正，拒不改正的，再予以处罚等。

　　总之，“徒法不足以自行”。立法虽完美，但如果做不到广而告知、普遍尊崇和严格执行，法律就无法达到预期的实施效果。只有充分发动社会各界广泛参与和积极互动，才有更高质量的“三小”地方管理办法。只有严格执行“三小”办法，新修订的《食品安全法》才更有威严，全省人民饮食安全才更有保障。

　　郑耀伟 杨国猛 河南省食品药品监督管理局