“2013年开始的改革，主要是围绕解决长期以来食品药品监管多头管理、乡镇(街道)等基层‘短腿’、县域技术监督‘空白’等体制瓶颈，坚持建立权威、统一、专业的单一食药监管模式。”甘肃省食药监局宣传处处长李开银对《第一财经日报》表示。

直抵最终端的监管

2013年4月，国务院印发《关于地方改革完善食品药品监管体制的指导意见》(下称《意见》)，启动新一轮食药监管体制改革。

“甘肃省没有机械地落实国务院的改革部署，而是借改革的机遇，彻底解决长期以来困绕食药安全监管的体制瓶颈，创造性地完成改革任务，一举建成覆盖全省、统一权威的‘四位一体’监管体系，为解决食药安全问题奠定了坚实的体制基础。”李开银表示。

但是为了建立“四位一体”的监管体系，远没有李开银想象的那么简单。一个原本没有太多历史积累的部门，缺人、缺编制、缺地盘。但是多番改革之后，手头的任务却加重极多。

“2013年监管体制改革的目标，是在各级政府完善统一权威的食品药品监管机构。根据国务院《意见》要求，工商、质监相应的食品安全监管队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门，在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构。然而政策实际推行困难重重。加之财力和编制硬约束，许多地方也无力新设食品药品监管派出机构。”国家行政学院副教授胡颖廉对本报表示。

“与此同时，中央要求各地在机构中将市县政府机构数量控制在18~22个，强调一件事情原则上由一个部门负责。但现实中地方政府机构数量普遍超编，随着工商、质监部门属地分级管理，机构数量超标问题更为严重。一方面是食品安全问责压力，另一方面是机构改革的政绩动力，于是整合职能相近的市场监管部门成为地方政府在政策过程中的理性选择。”

同时根据国家食品药品监督管理总局统计，机构改革前后食品安全监管对象从700万增加到1100万，但食药监管人员编制仅从10.3万增加到约16万，两者比例明显失衡。

面对这样的现状，甘肃省食药监改革者只能坚持自己的定位前行，用一份最美、最专业的“商业计划书”，去争取党委政府给予支持。

在李开银看来，此前三轮改革仅仅是解决了专业化的监管体系从“无”到“有”的问题，但食品药品监管机构只设置到县一级，每个县约十余名监管人员，乡镇(街道)基层没有配备监管人员，大量监管人力和设备集中在省、市层面，监管资源配置呈“倒金字塔”格局。这种食品药品安全城乡二元监管体制，导致广大农村地区成为监管“洼地”，甚至是“无人管”的监管空白盲区。

“但城乡基层(包括城市街道、社区以及乡镇、村社)承载着全省60%以上人口，是食品的主要生产、流通和消费场所，是风险聚集和多发领域。谁来保证农民饮食用药安全?填平农村监管‘洼地’，实现城乡一体化监管和监管服务均等化，成为甘肃各级改革探索的主攻方向和行动自觉。”李开银表示。

甘肃省编办分别在食药监、工商、质监三个部门召开两场座谈会，听取省、市、县及工商所人员意见，并派多个联合调研组分赴基层开展“解剖麻雀式”的调研，准确把握到了食药监特征和面临的食药安全实际，拟定了一份直击痛处的商业书。

虽然一位见证甘肃省食药监改革之初的专家对本报表示，“改革之初，这条说服之路不好走，局里的领导，带着人反复向相关部门陈述改革的必要性和应解决的问题，改革每个点是因为什么，大家最终达成了共识，各部门形成了推动改革的积极合力。”建立一个抵达最终端的专业监管体系成为了改革的追求。

“我们希望在每一个乡镇(街道)设立食品药品监管所。初期，省编办的意见是参照工商所设置模式按区域设所，也就是几个乡镇设立食药监管所，但是工商所的职能是为市场经济服务，是按经济属性来决定机构设置。而食药监管所的职能是为辖区居民提供食药安全保障，要保证监管服务的均等性，要做好食药安全工作，必须要落实乡镇(街道)政府的属地责任。如果按区域设所，很难落实乡镇(街道)政府属地责任。最终，省编办在充分调研基础上，同意在每一个乡镇(街道)设立食药监管所。”李开银。

因地制宜灵活编制

其实人和编制是最为头疼的事情。因为要在每一个乡镇(街道)设立监管所，全省1434个乡镇(街道)，成立一个机构最少应配备3人，由此计算至少需要增加4300个人员编制。

“在全省人员编制总盘子不能突破，新增人员编制从哪里来，国务院改革18号文件只给出了划转的方案，而全省从市县工商系统连人带编只能划转1600名，人员编制缺口很大?我们建议放权给县级政府去调剂，由县域去盘活存量。宁县经验、庆阳模式已经给出了很好答案-‘调剂’，一举破解了人员编制来源渠道问题，为改革扫清了障碍。”李开银在解释这份改革“商业计划书”时表示。

《甘肃省人民政府关于改革完善市县食品药品监督管理体制的实施意见》要求，“县区食品药品监督管理机构在乡镇街道设置食品药品监督管理所，为其派出机构，科级建制，实行双重管理，以县市区食品药品监督管理机构管理为主。食品药品监督管理所人员编制，一类乡镇不少于5名，二类乡镇不少于4名，三类乡镇不少于3名，所需编制从基层工商所、乡镇卫生院、乡镇计划生育服务中心等现有编制中划转、调剂解决。街道食品药品监督管理所人员编制参照二类乡镇配备。”

在解决了人员编制之后，甘肃省食药监局的另外一个拳头就是如何专业执法，专业执法离不开的执法依据——食品药品检验检测机构。

“坚持做县级设置食品药品检验检测机构的想法，无论是过去、现在还是未来，我们都认为是正确的。没有一个权威独立的检测机构，你就无法摆脱为市场左右的执法。”上述专家表示。

但是根据中央18号文件和甘肃省编办的初期意见是，按区域设置食药检验检测机构，也就是几个县区设置一个检验检测机构。“一个乡镇到县城的距离都100多公里，如果发现问题食品，再把它拉到县城，如果温度过高，样品也会变样，更何况县与县之间。”见证甘肃食药监管改革的专家表示。

“我们反复建议在每一个县区设置食药检验检测机构，如果按区域设置检验机构，会因为食药监的属地化管理，很难以得到地方积极配合，实际达不到建设效果。而食品安全技术监督的属性，决定了必须要有大量的现场检、快速检、经常检，在一个县域内，把好辖区食品安全关，必须要有一个检验检测机构，如同，每个县区都有县医院一样，是保证居民健康的标配机构。”李开银表示。

最终，甘肃省食药监还是拿下来这块的支持力度，省编办在调研基础上，同意了在每个县区设立食药检验检测机构，组建市县食品药品稽查局和食品药品检验检测中心。

甘肃省食药监用这样一份美丽充实的商业计划书获得了青睐，从人员编制、到财政，从车辆到办公场所，食药监体系构建的所需都纳入了这个盘子。2013年11月，全省完成了从省到乡都配置了机构，人员更是伸入村委会，村组。从在机构设置、力量配备、资源配置和经费保障等方面切实予以倾斜，向基层一线下沉，构建了城乡一体化、无盲区、全覆盖的行政管理、监管执法、技术支撑和基层监管“四位一体”监管工作体系，实现了对食品生产、流通及消费环节和药品安全的集中统一管理。

改革仍在进行

改革一时间解决1500新增多个机构的办公场所、办公设施设备、执法装备配备以及人员到位、人员上岗培训等问题。在全省大力推进乡镇(街道)食品药品监管所规范化建设工作，推动地方各级政府解决基层监管机构办公用房、人员调配等，省局筹集大量财政资金，为基层监管机构配备计算机、快检箱、执法记录仪、执法服等办公执法装备，保证基层监管人员安“居”乐业。同时省、市、县三级全方位开展业务培训，推动新进人员从知识结构、能力结构由“外行”向“内行”转变，全面推进监管信息化工作，建成覆盖省、市、县及乡镇四级的食药监管专网，行政审批、稽查执法、抽检等核心业务系统陆续投入应用，监管信息化能力稳步提升，建立了从农田到餐桌的一系列监管制度，构建了行政管理 、监管执法、技术支撑和基层监管“四位一体”监管体系。

但是，甘肃省食药监体系的改革并没有因此止步，而是从更专业的角度去发现存在的问题，期许能够让监管更完美。

“部分新成立的基层监管机构，监管执法和检验检测业务用房紧缺，需要地方政府统筹解决。特别是没有执法车辆编制，无法为基层监管所配备执法车辆，严重影响监管效能和监管人员积极性。”这是李开银所担忧的。

让甘肃食药监系统担忧的是人才梯队，专业化监管人员严重短缺的问题。“由于各地特别是县域有食品药品专业教育背景的人员本身就少，新组建的监管机构很难充实有专业背景的人员，大量新进人员是非专业背景人员，一方面，从国家层面要把监管队伍能力建设摆在突出位置，组织开展大面积集中轮训，要把‘外行’变为‘内行’，这样是比较现实的。另外，国家应明确职业化监管队伍建设意见，规定专业人员比例并纳入对地方政府考核，以保证地方监管队伍的专业化，防止乱进人。”李开银表示。

此外，他认为当前甘肃省县区食药检验人员短缺问题十分突出，具有中级、高级职称的食药专业技术人员奇缺，制约了县区食药检验检测机构计量认证和法定检验资质的取得。他建议，国家要研究制定配套政策，把基层检验检测专业技术人才队伍建设纳入中长期规划，认真加以解决，通过三、五年教育培养，初步建成一支专业化的基层食药检验队伍，为食药系统实施专业监管提供支撑。基层食药检验检测能力建设，要充分认识其复杂性和现实困难，各级要保持长期的工作定力，不能急于求成，通过长期扎实工作，逐步形成县区技术监督能力。