农产品质量安全监管机构改革日趋合理仍面临新问题

　　(一)农产品质量安全监管机构日趋合理改革监管机构，由以往的“分段监管为主，品种监管为辅”的分散监管模式转变成两部门集中监管、一部门风险评估制定标准的相对集中监管模式。以此来解决现行食品安全监管体系既有重复监管，又存在监管盲点，没有做到无缝对接的现实问题。

　　(二)农产品质量安全监管可能问题

　　新的食品质量监管机构改革可能面临两个主要问题：源头监管问题及属地监管问题。(1)源头问题。近年来我国发生较大的农产品质量安全问题均与源头密切相关，如“双汇瘦肉精事件”等。农产品生产的源头是两亿多的散户，散户就有数量大、比较分散、流动性强、法律意识相对薄弱等显著特征，尽管提高了市场准入门槛和监管力度，但是依然是我国食品质量安全监管中最难的阶段。(2)属地问题。2013年新的改革方案依旧采取属地化的管理模式，即地方政府对食品安全总负责。地方保护主义是属地管理的最大问题。

　　(三)适度规模可溯源机制是源头管理一大利器

　　提高农产品生产的集约化和组织化程度是解决小而多、散而乱的源头监管问题的一个有效方法。其一，适度发展规模经营。政府工作报告明确提出：“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”，这为农产品适度规模经营提供了必要政策支持;其二，大力扶持农业合作组织和农业生产企业。养殖种植专业大户、家庭农场等多种形式的适度规模经营可以将2亿多散户适当集中，降低分散性、流动性，提高可控性，同时可溯源机制的构建和实施有利于对源头的追溯和监控。

　　(四)垂直化监管强化中央政府对食品安全的直接监管

　　垂直化监管能够强化中央政府对食品安全的直接监管，减弱对地方政府的依赖性。美国、日本、英国、荷兰等国家采取中央政府对地方政府垂直一体化监管。英国食品安全监管集中在中央一级，具体部门为环境、食品及农村事务部(DEFRA)和食品标准局(FSA)。丹麦合并原有的农业部、渔业部和食品部成立食品与农业渔业部，法国成立食品安全评价中心，荷兰成立国家食品局等对全国的食品安全进行独立统一的监管。美国和日本的食品安全监管职责由美联邦政府或中央一级政府总负责。

　　农产品质量安全可溯源体系初步建立仍任重道远

　　(一)农产品质量安全可溯源体系初步建立

　　我国食品安全可追溯系统建设始于2004年。2009年2月公布的《食品安全法》中，从第35~39条非常明确地规定了食用农产品包括食品原料、食品添加剂及食品相关产品的生产者、加工者以及采购者，应当建立生产记录制度、进货查验记录制度和出厂检验记录制度，相关记录保存期限不得少于2年，初步建立了中国的食用农产品追溯制度。

　　(二)行业覆盖面窄和食品链内覆盖面短阻碍农产品质量安全可溯源

　　我国农产品质量安全可溯源制度建设正在具体实施过程中，我国农产品的物流追溯体系建设却相对比较缓慢，目前在政府主导下，仅在部分大中型城市对部分农产品如肉类、果蔬类进行了试点，尚没有在全国范围加以推广，农产品物流追溯体系建设仍任重而道远。我国目前实施可追溯系统的对象主要是初级农产品，涵盖了粮食、蔬菜、水果、肉类、水产品等，实施的范围主要是具有规模的企业及农场。现阶段构建的食品安全可追溯系统具有两个明显的特点：一是行业覆盖面窄。选择的实施单位比较窄，没有覆盖大多数食品生产、加工组织;二是食品链内覆盖面短。可追溯系统并没有涵盖整个食品链，通常只实现了某一个或几个环节的信息追溯。

　　(三)加强行业立法强制执行是农产品可溯源体系建设的重要保障

　　无论是欧盟、美国还是日本，政府都是通过法令和市场准入的形式在部分农产品中强制推行可追溯体系，在推行过程中，通过出台相应生产规范或操作指南等办法，引导其他农产品经营者自愿建立可追溯体系。如欧盟通过立法形式强制推行农产品可追溯体系建设，制定了良好生产实践指南和加工操作规程，分别用于农产品种植生产环节和加工环节的指导，《通用食品法》规定肉类食品要强制跟踪和追源，否则不可上市;美国在强制推行的过程中制定了良好农业操作规范(GAP)、良好生产操作规范(GMP)、危害分析及关键点控制认证体系(HACCP)和食品供应可追溯制度(Trace-ability)，分别对农产品的生产、加工和销售阶段进行规范，《生物反恐法案》规定提出实行从“田间到餐桌”的风险管理，要求相关企业必须建立可追溯体系;同时，对输入美国的生鲜农产品要求必须提供详细的档案信息且能在4小时之内进行回溯，否则美国将有权对该批农产品就地销毁。日本则通过全国统一标准的《食品可追溯指南》，在强制推行农产品可追溯体系建立的同时，引导农产品经营企业自行建立适应本企业发展的可追溯体系。

　　(四)全国统一规范和“三分法”是农产品可溯源体系建设的有效路径

　　制定全国统一的农产品生产、加工、储运、销售规范作为指导。欧盟、美国和日本在建立物流追溯体系的过程中，都无一例外地对整条供应链的关键环节如生产、加工等用良好生产实践指导、良好加工操作规程或良好农业操作规范、良好生产操作规范等标准进行指导和规范，使得各农产品经营企业在建立物流追溯体系过程中，都能遵循全国统一的规范或标准，农产品物流追溯体系才能迅速建立并推广。中国可以借鉴欧盟、美国和日本的具体做法，结合国内目前已试点成功的项目，制定一套既符合中国农业实际，又与国际标准接轨的农产品生产、经营规范，指导农产品经营企业按标准进行生产、加工和储运，帮助其逐步建立农产品物流追溯体系，提高我国农产品的整体竞争力。

　　分品类、分企业、分地区等“三分法”逐步建立农产品可溯源体系。对部分品类、部分企业、部分地区先行建立追溯体系，再逐步推广。欧盟、美国和日本农产品物流追溯体系都是先从牛肉制品、大型农产品经营企业开始实施，然后再向果蔬类、水产类、大米类渗透。而我国农产品区域性差别较大，各地区发展程度不同，部分地区、部分产品已初步实现了规模化生产和产业化经营，而大部分区域农产品生产规模小，经营水平低。因此，要结合我国各区域农产品的发展状况，实行差异化策略，分区域、分品类逐步实施：对民众生活影响较大的品类如奶制品、肉类、果蔬类、大米类先行建立;出口企业、经营规模较大的企业先行建立;中东部发达省份、省会城市先行建立;附加值较高、具有区域特色的农产品先行建立，然后再逐步推广。

　　(五)建立农产品物流追溯信息管理平台建立农产品物流追溯体系，农产品经营企业需要配套相应的硬件设备和软件系统，给企业带来了较大的追溯成本。考虑到我国农产品生产经营主体整体集约化程度不高、企业建立物流追溯体系的主动性和执行力不强的实际情况，应该从政府层面建立区域性农产品物流追溯信息管理平台，对农产品生产和流通过程中所有应公开的信息实现全程、实时实地跟踪，为消费者提供农产品整条供应链的追溯服务，分担农产品经营企业的物流追溯成本。此外，区域性物流追溯信息管理平台还应将市场监管部门、检测机构等纳入进来，通过对信息的汇总、分析，在提供农产品追溯信息服务的同时，充分发挥市场分析、风险预警等功能。