□ 李鑫 王崇民 本刊记者

　　人们在羡慕欧美国家高效的监管制度和一流的产品品质时却不曾想过，欧美等国也是经历了众多安全事件后才痛定思痛进行整改。1958年，美国纽约臭名昭著的“泔水奶”丑闻导致一年内因食用毒奶造成死亡的儿童多达8000余名;1996年爆发的疯牛病疫情和1999年的二恶英事件令民众对食品安全问题产生了巨大恐慌;2009年因奶制品细菌污染，德国、奥地利和捷克等地爆发了李氏杆菌疫情，造成25%的感染者死亡。这些事件最终成为食品安全监管的推动力，使其与时俱进、不断完善。中国的食品安全体系与发达国家一样，也需要时间和不断探索实践才能逐步发展完善。在此方面，德、法等欧洲发达国家食品安全体系发展的历史经验和现今的运作模式可以对我国起到重要的借鉴作用。

　　2015年11月6日，由德、法大使馆共同发起的德、法两国乳业食品安全体系研讨会在北京法国大使馆顺利举行，会议围绕德、法两国乳品行业安全风险评估与监管议题展开。主办方邀请德、法两国食品安全方面专家、官员及行业代表对两国的食品安全体系进行介绍，为中方相关人士答疑解惑、使中国加深对德、法食品安全体系的了解，促进三地食品行业的交流，为中国食品安全建设发展提供有益参考。

　　1996年欧洲爆发了严重的疯牛病疫情，由于科学建议的非独立性和监管体系的不完善，致使各国未能及时进行预测和控制、最终造成了巨大损失。此次事件后欧盟及欧洲各国反思过往，认为完善的法律保障和独立的监管机构是保障民众食品安全的基础，并由此开始对食品安全体系进行全面改革和完善，最终成就了今天世界上最为严格的食品安全体系。欧洲食品安全体系最大的特点就是以科学为基础从事风险分析，将风险评估作为安全体系的核心;风险评估交流和风险管理相互独立、各司其职，目的就是为了最大限度的保障消费者健康。会上，欧盟委员会卫生与食品安全总司总司长Mr. Xavier Prats Monne、德国联邦风险评估研究所(BfR)、法国国家食品安全、环境及劳动局(ANSES)、德国巴伐利亚州施瓦本省和法国使馆农业事务部门代表、德、法两国企业代表分别就欧盟、德国、法国的安全体系框架，德、法两国风险评估体系，两国监管制度，企业在食品安全中的作用等进行了系统的讲解。

　　食品安全危机在任何时代、任何科技条件下都会发生。本次会议使中国民众更好地了解德、法乃至欧盟的食品安全体系，为中国食品安全体系建设提供了借鉴。与时俱进的监管理念、严格明确的政府法规、独立科学的数据渠道、快速完善的监管机构、覆盖完整的管控系统、严谨有效的企业决策、成熟立体的培训体系以及人民对政府的信任共同构成了德、法以及欧盟的食品安全监管网络，保证顺利应对各种突发食品危机，为民众建立健康、互信的食品环境。以下笔者将通过法律框架、风险评估与交流、监督管理3个方面，以德、法两国为例对欧洲食品安全体系进行大体介绍。

　　法律框架

　　欧洲各国的食品安全法律体系是在欧盟食品安全的法律框架下由各成员国针对实际情况而制定。自疯牛病危机以来，欧洲食品安全问题层出不穷，为此，欧盟出台了一系列新的政策法规来弥补法律体系的不足。2000年，欧盟颁布《食品安全白皮书》;2004年又颁布了对食品安全法律进行整合的“食品卫生系列措施”，并出台了《通用食品法》等一系列重要立法。此后，欧盟逐步简化各项冗杂的食品法规，强调全程监控、风险评估和长效追溯机制等食品安全制度的重要性。种种措施使欧盟食品安全法律体系不断调整并逐步走向完善。到目前为止，欧盟已经制定了13类173个有关食品安全的法律法规，其中包括31个法令、128个指令和14个决定，并且还在不断增加和完善中。欧洲食品安全法律有着系统的“伞状”体系框架，涵盖了食品安全有关的所有领域;法律将行政管理和技术要求相融合，利用科学风险分析对从农田到餐桌的每一个生产环节全程监控，方便政府操作管理;同时，每一项法律法规都有着极强的时效性，保障了食品法律体系的连贯和高效。

　　《欧洲食品安全白皮书》是当今欧洲食品安全法律体系形成的基础，全书长达52页，在各个层次上均具有较高的透明性。《白皮书》内容涉及食品安全法规、食品安全控制、消费者信息、国际范围等多个方面，其中有116项条款对食品安全问题进行了详细阐述，法规制度清晰明了、易于理解、便于执行，从根本上奠定了“从农田到餐桌”的食品法控制原则。《白皮书》首次提出建立包括欧洲食品管理局(EFSA)在内的新欧盟食品管理机制，并建议设立食品安全程序，规定了一个综合涵盖整个食品链的安全保护措施，以及建立一个对所有饲料和食品在紧急情况下的综合快速预警机制。这些改革建议提高了欧盟食品安全科学咨询体系的能力，并以其较高的标准成为欧盟食品安全法律的指导核心。

　　2002年，欧盟出台了《通用食品法》作为欧盟食品安全监管的基本法。该法以《白皮书》作为基础，具有法律强制力，分别就该法的适用范围与定义、食品法总则、欧洲食品安全管理机构、快速警报系统和风险管理以及有关程序和其他条款做出了规定和描述。根据该法，欧盟成立了EFSA用以独立进行有关食品监管的科学工作(包括食品风险评估和食品安全议题交流)、并协调欧盟各国建立新的监管体系。

　　欧洲各国根据本国不同的国情对食品安全有着不同的立法，然而由于各成员国都在欧盟食品安全法律体系下，故而其法律体系有着共同的目的和标准。在德国，欧盟法与联邦法、一般和特殊法律条款共同作用，构成保护消费者不受侵害且不断调整发展的完整体系。其中确立的预防原则及流通领域中的食品安全保证原则是消费者健康和安全保护体系的基础，适用于整个生产链，对预防可能出现的危害起到了很好的保障作用。欧盟法是指2002年以来由欧洲议会和欧盟委员会先后颁布的9个关于食品生产和食品安全的法律文件，德国政府将这9个文件整理成册，统称为通用食品法中“2002年178号基础条例”。基础条例为预防疯牛病和禽流感等重大疫情的发生构建了一套各成员国协同作战的快速反应机制和预警系统。联邦法适用于联邦德国所有的州，其基础支柱包括《食品和日用品管理法》、《食品卫生管理条例》、《HACCP方案》、《添加剂许可法规》等法律法规。《食品和日用品管理法》作为保障联邦食品安全的核心法律，为食品安全的其他法规提供了框架;其主要目的是“全面保护消费者，避免食品、烟草制品、化妆品和其它日用品危害消费者健康，损害消费者利益”。与之相配套的是《食品卫生管理条例》，该条例详尽规范了涉及食品安全的各个方面，针对性强、便于操作。《HACCP方案》是对食品企业自我检查体系和义务进行详细规范的法规，对生产产品的检查和生产流程中食品安全的危害源头检查实现岗位责任制，以保证食品安全，保护食品消费者健康。《添加剂许可法规》规范了允许使用的添加剂种类、使用量、可以在哪些产品中使用等具体细节。所有使用的添加剂只有在证明安全可靠并且技术上有必要时才能获得使用许可证明，且所使用的添加剂必须在食品标签上一一列出。

　　除以上法律法规外，德国还针对具体食品领域出台了相关的法律条文进行规范，包括《畜肉卫生法》、《禽肉卫生法》等，与之配套的还有一系列条例规范，包括《畜肉管理条例》、《禽肉管理条例》、《混合碎肉管理条例》、《鱼卫生条例》、《奶卫生条例》、《蛋卫生条例》等。同时，《德国食品汇编集》、《纯净度标准》等一系列文献和标准作为辅助性文献也在立法和实施中扮演着重要的角色。

　　总体来说，德国食品安全法律法规体系完善、框架明细，法律虽少但内容精细，覆盖全面，有着较强的协调性、系统性、操作性和时效性。这也是欧盟及其各主要成员国食品安全法律的主要特点。

　　风险评估与交流

　　自从疯牛病及二恶英事件发生之后，欧盟及欧洲各国都意识到风险评估独立的重要性。以法国为例，目前的法国食品、环境、职业健康与安全署(ANSES)是2010年7月由法国食品卫生安全局和环境与职业健康安全局合并成立的。该机构的主要使命是促进人类健康与环境、工作场所和食品方面的保护，虽经政府成立，同时受法国卫生部、农业部、环境、劳动与消费者事务部管辖，但ANSES作为以风险评估为主要职能的学术科研机构，是完全独立运作的。其职责包括对人们或动物食用的食品卫生和营养风险进行评估并负责监督和报警，同时负有研究及向政府机构提供科学技术支持的使命。科学、精准、独立、公正、透明、快速的评估和持续性、针对性、互动性的交流是包括ANSES在内的欧洲风险评估机构的主要特点。

　　ANSES目前共有1350名员工、12个专业实验室以及800位外围咨询专家，每年出版250份学术材料。自1999年以来，该机构已经提交超过8000份评估，成为欧洲最大的健康与安全机构，同时也是世界上最大的健康与安全机构之一。在风险评估方面，ANSES共有三大部门，包括风险评估部门、受规管产品部门、研究与科学观察部门。遵循道德标准以防止利益冲突，多领域、多角度的鉴定框架来保证少数意见和尊重各利益相关者的社会角色以提升社会代表性是ANSES保证其专家评估独立性的三项基本原则。在此原则之上，ANSES严格遵守风险评估本职、利用其专业知识为公共权力机构和相关利益者提供咨询，其评估结果可以为相关主管部门做出风险管理决定时提供必要的建议。同时，ANSES也有权决定独立调查其职权范围内认为必要的任何问题。评估结果由专家委员会集体通过，以建议或报告的形式、通过ANSES的名义在其网站上发表。在风险交流中，ANSES秉着透明、可信、开放和及时的原则与各种利益相关人进行持续、互动、有针对性的对话，包括有常设的对话委员会和定期的专家听证、科学会议等讨论会。

　　遵循道德标准以防止利益冲突

　　为确保专家鉴定过程的独立性，所有专家仅根据其个人能力安排职位。专家在任职时必须就其在ANSES涉及领域内涵盖或有关联的各种公司或组织、以及直接或间接的关系向ANSES提交公共利益宣言(PDI)。宣言内容需公开发表，并根据形势发展随时更新。在评估及任命专家之前、评估期间、专家会议和检查档案期间，处理潜在的利益冲突都是需要优先考虑的因素。如果经确定有任何道德风险，相关人员都会被取消讨论或表决资格。同时，在参与鉴定过程中，ANSES官员也需要同各评估专家一样提交公共利益宣言并公开发表。道德标准和利益冲突预防委员会以及相关审计程序会对某些特殊或复杂的情况进行审核，对有争议或持疑的问题进行规范。ANSES经过正式申请，也可以对专家集体评估的各个阶段和所有情况中利益冲突问题进行干预。

　　多领域多角度的鉴定框架以保证少数意见

　　针对议题的复杂性和不确定性，ANSES创新的采用了专家集体评估方法来对评估结果的有效性进行进一步探讨和评价，以保证各方参与者能够更好的达成一致意见。专家集体评估程序是ANSES保证评估结果有效性的重要程序，主要用于存在于以下情况中：

　　1.议题中资料的完整性或现有知识体系存疑;

　　2.涉及不同学科的议题;

　　3.见解中存在不同学派及不同思想理论;

　　4.对于议题的推理以及表述有不同见解;

　　5.意见的独立性存疑。

　　在进行专家集体评估时，多领域专家会针对同一个议题进行讨论，协调同事之间不同的见解和理论，在对所有证据进行研究后，专家们会根据实证或决策汇总为统一的观点或建议。该过程中，人类和社会学家起到了重要的辅助作用(主要是社会和经济学领域)。在开展健康风险评估任务时，局长会组织专家委员会，由科学委员会和董事会在审议后通过决策来确立委员会各专家的能力范围。委员会成员经公开申请方式选取，任期为3年。目前共有约20个专家委员会，由ANSES对委员会提供科学和行政方面的协助。此外，为协助专家委员会工作，局长根据特定项目可以设立特别行动组来代理实施专家集体评估职能。在遭遇突发情况时，ANSES局长会召集通过资格考核的专家成立紧急专家集体评估组(GECUs)。

　　尊重各利益相关者的社会角色以提升社会代表性

　　除ANSES因工作战略原因优先设定的4个主题督导委员会同利益相关者代表进行沟通以外，根据专家评估工作的需要，还会采取其他措施及安排来促进与社会大众的交流。

　　“保障鉴定工作的社会代表性”原则最初于2008年10月被采用并沿用至今，该原则要求评估机构需充分考虑受评估主体影响的利益相关者的实际知识水平和关心侧重点，以保障评估过程的透明度和参与度。由于评估的专业性，利益相关者和风险管理部门对其建议不一定能够理解，这种多途径的参与方式保障了评估工作的健全，使其得出的结果更加准确和有针对性，同时也更加易于所有利益相关者理解和接受。譬如，针对普通民众，ANSES会采用简短易懂的方式发布评估信息，方便民众的阅读与了解。

　　“对话委员会”参与者涵盖了具体议题的相关利益方。这些委员会将协会、工会、商界、地方、当局及各机构联系起来，保证ANSES可以接收到来自各方提出的社会关注度高和争议性大的议题，并进行研究和评估。其中著名的有“辐射频率与健康”和“纳米材料与健康”对话委员会，分别成立于2011年和2012年。

　　监管机制

　　德国在食品安全领域一直以严谨著称，德国政府实行的食品安全监管和食品企业自查、报告制度成为保护消费者健康的决定性机制。从政府、企业到民众，各行各界都积极参与到食品安全的监管中，保障了德国食品安全体系的有效运行。

　　政府监管

　　由于德国的联邦制背景，其政府监管体系实行“单部管理、分级负责”原则。从政府方面来看，联邦政府负责食品安全监管的单一部门是联邦食品、农业和消费者保护部(BMELV)，该机构于2001年1月由原联邦食品、农业和林业部改组成立。对内，该部门负责制定食品安全法律、宏观统筹食品安全管理和联邦州政府食品安全相关法律的执行情况;对外，BMELV代表德国与欧盟总部保持联系、维护本国利益。BMELV下设联邦风险评估研究所(BfR)和联邦消费者保护与食品局(BVL)两个机构，其中BfR负责风险评估和风险交流，BVL负责风险管理和与国内外各层级机构的协调，包括协调各联邦州之间的行动合作、为联邦州食品安全监管提供支持以及与欧盟工作的协调。出现食品危机时，BVL会根据BMELV授权建立危机指挥中心进行食品安全事故的应急处理和实施标准的制定。

　　联邦以下的各联邦州在负责食品、饲料安全和动物健康、动物保护领域有其独立的权力，由BVL进行协调，与联邦政府各司其职且相互配合。州政府负责本州相关政策的制定、执行落实各项监管措施和成立相关机构，设有州食品、农业和消费者保护部;县一级机构负责服务性和专业性监督;乡镇一级机构负责食品监督具体事务，设置食品和兽医监督局对辖区内企业进行检查和抽样等具体工作。

　　各州对食品行业监控主要采取生产监控与取样、分析检测和样品评价两大方式进行。以巴伐利亚州为例，食品监管由地方行政机构执行，负责生产监控和提取样品。其监控频率和尺度取决于州内各企业的标准风险评估结果。如果出现消费者投诉或违反食品法规的情况，主管部门则需进行额外的生产监控和检测。监管部门按照风险高低来确定各企业抽样样品数量，每年各州实验室要对约40万个样本进行检验，检验内容包括样本成分、病菌类型及数量等。生产监控原则上在不事先通知的情况进行，并且在监测过程结束后，其检测报告会存入巴伐利亚州TIZAN数据库中，经由地方当局处理。对于未达标企业，主管当局视情节轻重对其采取的措施包括有责令整改、净化生产设备或生产场所、销毁变质产品、罚款及关闭企业等;对于涉嫌犯罪的行为会移交检察机关处理。

　　企业自检

　　在德国，食品生产和加工企业要对食品安全问题负全部责任，所有食品生产企业都需要在当地食品监管部门登记注册、归入风险列表，并随时接受主管部门检查。其以往记录，来料、生产、渠道、销售各过程以及抽检结果都需备案，并会影响企业未来评估、产品审批及政府补助等切身利益。这使各企业无论行业差异、规模大小都自觉自律，建立自我检测机制对生产和销售流程进行跟踪和抽样检测，并依照食品危害性分析和关键控制点(HACCP)或欧盟有关规则进行管理。对于检测中发现的问题食品，企业有义务在24小时内向“食品召回委员会”(由德国食品安全局和联邦消费者协会等部门联合成立)提交召回报告，经评估许可后进行实施。召回制度分为重、中、轻3个等级。其中“重级”指可能导致难以治疗甚至死亡的危及健康的产品;“中级”主要针对可能对健康产生暂时影响但可以治愈的产品;“轻级”是指那些不会威胁健康、但内容与说明书不符的产品。企业采取的召回措施包括向媒体发布召回新闻、通过媒体向消费者示警并对经销商发布公告召回食品、以及后续的补救和补偿。只有在“食品召回委员会”评估认为企业采取的措施使问题食品对大众的危害风险降到最低之后，召回活动才能宣布结束。

　　消费者参与

　　消费者对食品安全的监督也是构成德国食品安全监管网络的重要部分。德国联邦消费者协会参与“食品召回委员会”的工作，在保障食品质量和防范食品风险方面发挥了重要的作用，并且在全国各地设有消费者资讯站、免费向消费者提供食品安全信息咨询。民众也可以从风险评估机构BfR上了解食品安全的相关知识、获知食品安全最新动态，并对所关心的食品安全问题进行线上提问和举报。德国政府也鼓励并引导消费者加强自身保护，积极参与食品安全监督。消费者可以向当地监督部门举报任何食品问题，包括生产环节卫生问题、标签不明、食品在保质期内变质等，而主管部门都必须受理并解决。

　　我国的食品安全现状和发展

　　2008年发生的三聚氰胺事件使国内消费者对乳品行业的信心瞬间瓦解，加上二恶英、苏丹红等添加剂事件，反应出我国食品安全体系的一些问题。目前，我国食品安全问题主要表现在化学污染(兽药残留、环境污染、生化学污染)，种植与养殖的源头污染(农药、兽药、化肥、生长调节剂)，微生物及其毒素污染造成的食源性疾病问题，食品加工生产过程引发的食品安全问题，违法生产、非法经营带来的食品安全问题、食品流通环节经营秩序不规范、新技术新资源应用带来的食品安全新隐患等。这主要是由于我国的食品安全监管体系起步较晚，制度、架构和经验上相对不足引起的，主要表现在：

　　1.法律法规方面：与食品安全相关的法律法规繁多、但职能交叉重复、对食品行业的监管和处罚不力;部分食品安全领域还存在着法律空白，无法实现对食品行业生产线从农田到餐桌的全面覆盖;法律时效性低，相关法条更新和替换频繁，致使相关监管法律贯彻性不足。

　　2.风险评估方面：我国在食品安全应急处理体系和风险评估评价体系方面还很薄弱，检验检测多依托于各院校单位，结构分散、标准不统一，导致检测水平较低、检测效率滞后。

　　3.监管机制方面：政府食品监管从业人员专业素质较低、体制滞后,对食品行业的标准门槛设立过低、缺乏食品安全信用机制,监管体系权责不明晰;食品行业生产力总体不高、从业者缺乏食品安全相关知识和意识、缺乏自检规范;消费者对食品安全缺乏认识、缺少相关知识，参与积极性有待加强。

　　德、法等欧洲国家针对食品安全在法律框架、风险评估交流以及监管机制方面都有着丰富的经验和完备的体系，值得我们借鉴和学习。建立以预防为主、防治结合的食品安全监管网络，完善法律法规，建立和完善统一协调、权责明晰的食品安全监管体系，完善统一全面的检验检测体系，建立风险分析体系、食品安全信用体系、食品安全教育宣传体系是我国食品安全体系发展的必由之路。2011年，中国国家食品安全评估中心正式挂牌，其技术部门包括风险评估、风险监测、风险交流、风险预警、食品安全标准、参比实验室、数据/信息分析。目前评估中心已经建立起较为完备的组织结构和较齐全的参比实验室，并努力加强与国际组织、区域和国家(地区)食品安全风险评估机构的交流、建立沟通合作的工作机制。今年10月，新《食品安全法》实施，修改后的食品安全法对生产、销售、餐饮服务等各环节实施最严格的全过程管理,强化生产经营者主体责任,完善追溯制度。同时,建立最严格的监管处罚制度,对违法行为加大处罚力度,构成犯罪的要依法严肃追究刑事责任，并加重对地方政府负责人和监管人员的问责。新《食品安全法》还明确加入了关于风险评估的条文，完善了监管结构，将职能统一于食药监部门，并对企业生产和经营过程控制都进行了细化规定。相信通过不断的实践和交流总结，中国的食品安全监管体系能够逐渐走向成熟，为民众提供更加全面、及时、可信的食品安全保障。