《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心。这是中央首次用单独成节的方式在五年规划建议中阐述食品安全，显示出该问题的重要性和紧迫性。值得注意的是，它不仅从社会治理创新角度提出食品公共安全，还将其纳入推进健康中国建设的范畴，并最终立足到坚持共享发展，着力增进人民福祉。如何理解食品安全战略的背景，把握食品安全“十三五”规划的内涵，都值得深入探讨。

　　当前我国食品安全基本形势

　　大产业，弱监管。发达国家历史表明，食品安全事件的爆发都是在农业人口数量下降到总人口的50%以下时出现的。当前我国常住人口城镇化率已达到55%，随着食品加工业的扩张，从农田到餐桌的链条越来越长，发生问题的概率增加。同时我国城乡恩格尔系数处于35%左右，社会整体消费水平不高，各种层次食品消费需求交织，低端市场的广泛存在诱发企业机会主义行为。复杂的消费结构催生出“多、小、散、乱”的产业结构，截至2014年底各类有证的食品生产经营主体数量已达1100多万家，无证的小作坊、小摊贩、小餐饮更是不计其数，食品安全的产业基础极为薄弱。监管主体和对象比例严重失衡。“大产业，弱监管”的矛盾十分突出。

　　不设防的农村，高风险的城市。食品安全的内涵可分为数量安全、质量安全和营养安全三个层面，其中数量安全与质量安全具有内在冲突。中国用全世界9%的耕地养活了20%以上的人口。这一成就的代价是每年消耗32万吨农药，250万吨农业塑料薄膜和数千万吨化肥。粗放的农业生产模式过度依赖化学投入品，农药残留已成为食品安全最大的风险。食品产业是全过程链条，食用农产品源头治理压力加大必然传递到下游生产加工、流通消费各环节，过去发生的三鹿婴幼儿奶粉事件、瘦肉精事件都说明了这一点。随着城市流动人口增多，“生人社会”滋生了各类利益驱动行为，安全风险不断聚集。为回应消费者诉求，政府加大了城市食品安全监管力度，但城乡之间基本监管服务并不均等，“问题食品”又转而流向农村监管薄弱地带。于是，“不设防的农村，高风险的城市”成为双向恶性循环。

　　产业和社会：食品安全战略的两大支柱

　　“十三五”时期是全面建成小康社会的决定性阶段，也是食品安全工作爬坡过坎的关键阶段。要积极谋划食品安全“十三五”规划思路，跳出线性监管思维，将食品安全嵌入经济新常态、社会治理创新和生态文明建设的宏观战略布局，更加注重改革的系统性、整体性、协同性。在新的范式下，食品安全不再被视为单纯的行政监管工作，更是促进经济发展和社会进步的过程。

　　培育高素质的产业。政府像过去解决温饱问题一样，把获得质量安全的食品作为一项基本公共服务提供给全体国民。不仅仅是被动应对食品安全事件或守住系统性风险的底线，更要从产业源头主动预防食品安全风险。规划应当在发展和安全之间寻求均衡点，在强调监管政策的约束作用的同时，发挥产业政策的激励作用。通过优化产业结构进一步保障食品种类和数量供应，提升企业诚信意识和守法观念，解决食品质量安全问题。推动重点产业转型升级发展和食品品牌建设。在农产品种植养殖环节，大力扶持农业规模化、标准化生产，推进园艺作物标准园、畜禽规模养殖、水产健康养殖等创建活动。在食品生产和流通环节，推动肉、菜、蛋、奶、粮等大宗食品生产基地建设，引导小作坊、小企业、小餐饮等生产经营活动向食品加工产业园区集聚。尤其是加快婴幼儿配方乳粉企业良好生产规范的实施，严格行业准入和许可制度，以“挑选赢家”的方式推进企业兼并重组，鼓励企业做优做强。与此同时，保护和传承食品行业老字号，发挥其质量管理示范带动作用，用品牌保证人民群众对食品质量安全的信心。

　　引导全社会共治共享。“民以食为天，食以安为先”，食品安全具有最广泛的命运共同体。现代社会食品安全风险的多样性决定了治理主体的多元化。当前消费者对食品安全基本知识的知晓率偏低，自我维权意识和主动参与行为较少，不健康的饮食习惯和不科学消费方式带来诸多食品安全风险。因此必须改变监管部门“单打独斗”局面，实行党政同责、社会共治的工作格局。坚持重心下移、力量下沉、保障下倾，把食品安全纳入城乡基层社会治理体制创新，使其成为党的群众工作新内容和基层自治组织新职能。落实新《食品安全法》规定的科普教育、风险交流、典型示范、贡献奖励等机制，调动企业、消费者、社会组织积极性。建立统一的食品生产经营者征信系统，研究和推进将食品安全信用评价结果与行业准入、融资信贷、税收、用地审批等挂钩，充分发挥其他领域对食品安全失信行为的制约作用。需要强调的是，划分各主体间边界的原则包括三点：与企业利益兼容的都由市场解决，普通消费者可以判断的交给社会，必须依靠公权力介入的才留给政府。

　　提升食品安全治理能力

　　食品安全是“产”出来的，也是“管”出来的。越是强调市场机制和社会共治的作用，就越要提高政府监管的严格性、有效性和公正性。在日益开放的经济体中，企业呈现“井喷式”增长，“人海战术”“靠腿监管”难以发现恶意违法行为和关键风险点，需要开展动态监控。强化技术支撑，构建以信用为核心的新型监管模式，用信息化提升政府治理能力，是“十三五”期间食品安全监管模式转型的方向。

　　明确重大工程和重点项目。一是实施全程监管，建立食品安全全程追溯制度和质量标识制度，实现来源可查、去向可追、责任可究、真伪可辨。二是实施智慧监管，建设国家食品安全信息化监管平台和国家、省两级数据中心，并为基层执法人员配备移动执法终端。通过挖掘风险监测、投诉举报、日常监管、执法稽查、互联网舆情等大数据背后的隐形问题，精准发现行业“潜规则”。三是实施信用监管，整合县级食品安全检验检测资源，建立食品安全信用档案。监管部门依法及时公布食品企业许可备案、抽查检验、违法行为查处情况等信息，用“黑名单”提高监管震慑力。

　　拓展多元化投融资渠道。许多人都把食品安全看作“花钱”的事，谈到监管就是政府财政投入，这种观点是片面的。并非所有监管工作都需要政府出资、建设、实施，还可积极引入政府和社会资本合作(ppp)、政府购买社会组织服务、第三方参与治理等方式。正如绿色转型催生了庞大的环境保护产业，监管大数据、检验检测、产品追溯等“食品安全产业”也完全有可能成为新的经济增长点。让食品安全事业能“赚钱”，这在大众创业、万众创新的背景下显得尤为现实和紧迫。