经全国人大常委会第九次会议、第十二次会议两次审议，最新修订的《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)于今年4月24日经第十二届全国人大常委会第十四次会议审议通过，并于今年10月1日正式实施。新修订的《食品安全法》共十章，法律条文由原来的104条增加到现在的154条，该法对保健食品、农药使用、婴幼儿配方乳粉、网购食品、食品追溯等诸多环节进行了修订或补充，被社会各界称为“史上最严的食品安全法”。《食品安全法》于2009年颁布和实施，替代了1995年实施的《食品卫生法》，更全面、深入地明确了食品生产、监管等要求，进而达到保障公众身体健康和生命安全的目的。本次《食品安全法》的修订，是自2009年《食品安全法》颁布及实施以来的首次修订。在如此短的时间内对一部上位法律进行重大修订，既反映了我国食品行业安全状况的复杂程度，也凸显了中央政府强化食品监管、保障人民群众饮食安全的决心。

　　本刊记者根据业内人针对新《食品安全法》内容的深度分析，从新法的大修改、新法的五大亮点和四大新增法规等三个方面详细介绍新法与旧法的区别。

　　新法的大修改

　　经营网络食品必须“实名制”，责任主体更加明确

　　近年来，随着互联网的发展，网购食品越来越普遍，新《食品安全法》对网络食品第三方交易平台进一步加强了管理，主要表现在三个层面：首先是基础层面，为明确管理责任，法规中要求网络食品第三方交易平台需要对入网经营者进行实名登记。其次是管理职能层面，法规中要求网络食品第三方交易平台对需要依法取得许可证才能销售食品的经营者进行许可证审查，对有违法行为的入网经营者应及时制止，并且要立即报告给当地食品药品监督管理部门。对有严重违法行为的经营者，应当立即停止对其提供网络交易平台服务。最后，法规在保护消费者权益方面也做了进一步的修改。新法规定，消费者通过网络食品交易第三方平台购买食品，其合法权益受到损害的，可以直接向入网食品经营者或食品生产者要求索赔，如果网络食品第三方交易平台提供者对入网食品经营者的真实姓名、地址和有效联系方式不能提供，就需由网络食品交易平台提供赔偿。

　　从这三个层面可以看出，新《食品安全法》对于在网络食品交易中出现的食品安全、消费者权益保护等方面的问题明确了责任承担者，不仅加大了对于网络食品交易安全性的保障，也为消费者在网络食品交易中产生的纠纷能够得到有效解决提供了依据。据相关报道,全国人大代表陈世春曾指出：对新出现的网络食品安全问题，按照法律要求，食品生产者是第一责任人，但是网络购买食品的消费者有时候不知道生产经营者是谁，而且也很难追查，对于这种情况，首责应该由网络第三方平台提供者承担，因为你接受了商家这个商品，就要对商品的质量负责。

　　保健食品须注明不能代替药物

　　我国保健食品行业发展迅速、种类繁多，其中经有关监管部门批准的品种近9000种。在《食品卫生法》中，保健食品被描述为“具有特定保健功能的食品”。但是很多企业为谋取暴利，故意夸大保健食品的保健功能，甚至宣称其具有治疗作用，在很大程度上对消费者产生了误导。加强对保健品行业的监管迫在眉睫。

　　针对保健食品，新法将现有的保健食品统一注册制度改为注册与备案相结合制度，相比于现行的注册制，备案制无需技术审批环节，文件也有所精简。在保健食品广告审批制度方面，新法明确规定保健食品的广告内容应当经生产企业所在地省、自治区、直辖市人民政府食药监管理部门审查批准，并取得保健食品广告批准文件。新法要求保健食品广告中不得宣传疾病预防、治疗功能，并且必须声明“不得替代药物”。除此之外，新法中规定，由国务院食药监会同其他部门制定保健食品原料目录和允许保健食品声称的保健功能目录。保健食品原料目录应当包括原料名称、用量及其对应的功效。同时，省食药监局将会加强对保健食品的监管，对保健食品实行分类监管，对使用在国家公布保健食品目录以外的原料生产出的保健食品，或者首次进口的保健食品，将实行产品注册管理。

　　举报食品违法将受保护

　　为了保护群众的身体健康，举报问题食品企业应该是每一个消费者的责任。不过很多人由于担心举报信息的泄露导致当事人或当事人的家属遭到打击报复而闭口不言，所以保护举报人信息是维护行业秩序的首要基础。本次修订的《食品安全法》首次在法律层面上保护举报人的合法权益和人身安全。新法规定，县级以上政府的食药、质监等部门应当公布本部门电子邮件地址或电话，接受咨询、投诉、举报。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励。有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。举报对象是举报人所在企业的，该企业不得予以解除、变更劳动合同或以其他方式对举报人进行打击报复。

　　全国人大常委会委员刘政奎曾指出，食品安全需要社会共治，因此接受社会投诉、举报并及时查处，是打击食品生产经营违法行为的重要方式。但现实中，投诉无门、举报不纠的现象还是存在的，很多消费者受到侵害后往往自认倒霉，这也助长了食品生产经营者的违法行为。新修订的《食品安全法》的实施，可能会使得这一现象得到改善。

　　转基因食品加标示

　　早在2002年农业部发布的《农业转基因生物标示管理办法》中就制定了首批转基因标示目录，对在中国境内销售的大豆、油菜、玉米、棉花、番茄5大类17种转基因产品进行强制标识。但是调查显示，目前市场上使用转基因材料加工的食品繁多，且不在相关政府部门监管范围内，转基因食品的监管存在很大漏洞。因此，新《食品安全法》中增加规定，生产经营转基因食品应当按照规定进行标示。未按规定标示者，将没收违法所得和生产工具、设备、原料等，最高可处货值金额5倍以上10倍以下罚款，情节严重的责令停产停业，直至吊销许可证。如果生产的食品产品中含有转基因成分，应特别注意在包装上显著标识转基因成分。

　　采集样品按市场价支付费用

　　新《食品安全法》规定，食品安全风险评估不得向生产经营者收取费用，采集样品应当按照市场价格支付费用。

　　新法增加风险监测计划调整、监测行为规范、监测结果通报等规定，明确应当开展风险评估的情形，补充风险信息交流制度，提出加快标准整合、跟踪评价标准实施情况等要求。其中规定：食品安全风险监测工作人员有权进入相关食用农产品种植养殖、食品生产经营场所采集样品、收集相关数据。采集样品应当按照市场价格支付费用。省级以上人民政府卫生行政部门应当会同同级食品药品监督管理、质量监督、农业行政等部门，分别对食品安全国家标准和地方标准的执行情况进行跟踪评价，并根据评价结果及时修订食品安全标准。生产者、经营者均需召回问题产品。

　　新法的五大亮点

　　建立食品安全全程追溯制度

　　新的《食品安全法》新增了关于食品安全追溯体系的内容。新法规定，食品生产经营者应当依法建立食品安全追溯体系，实现食品安全全程可溯可控，各省级食品安全监管部门需建立食品安全全程追溯机制，食品生产经营企业也需建立食品安全追溯体系，政府鼓励企业运用信息化手段建立食品安全追溯体系，形成可倒查、可追责的责任一体化。新法中与食品安全追溯相关的法律法规包含了三个层面：一是在国家层面上建立食品安全全程追溯制度;二是在食品生产经营企业层面上建立食品安全追溯体系;三是社会共同建立食品安全全程追溯协作机制。食品安全追溯体系，包括追溯主体、追溯事项、追溯方式、追溯平台、追溯信息等。国家鼓励食品生产经营者采用信息化手段建立食品安全追溯体系。

　　实行最严格的法律责任制度

　　新法大幅度加重了违法责任，无论是民事赔偿责任还是行政处罚责任，均体现了加大惩罚的立法思路。对于整个食品行业企业而言有必要在加重责任的大背景下，系统地对企业进行风险再评估。新食品安全法建立的最严格的法律责任制度主要表现在四个方面：

　　一、突出民事赔偿责任。规定实行首付责任制，要求接到消费者赔偿请求的生产经营者应当先行赔付，不得推诿;同时完善了消费者在法定情形下可以要求十倍价款或者三倍损失的惩罚性赔偿金制度。赔偿金额不足1000元的按1000元处理。

　　二、加大行政处罚力度。在新法中，对于一些违法行为处罚的额度大幅度提高。比如对生产经营中添加药品的食品，生产经营营养成分不符合国家标准的婴幼儿配方乳粉等违法行为，现行食品安全法规定，最高可以处罚货值金额10倍的罚款，但是新修订的《食品安全法》就规定最高可以处罚货值的30倍，处罚幅度有了大幅度的提高。

　　三、细化并加重了对失职的地方政府负责人和食品安全监管人员的处分力度，增设了主要负责人应当引咎辞职的情形。县级以上食药、卫生、质监、农业等部门有隐瞒、谎报、缓报食品安全事故的情况，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分，情节较重的，给予降级或撤职处分;情节严重的，给予开除处分;造成严重后果的，其主要负责人还应当引咎辞职。

　　四、做好与刑事责任的衔接。分别规定生产经营者、监管人员、检验人员等主体有违法行为构成犯罪的，依法追究刑事责任。对此，国家食品药品监督管理总局副局长滕佳材表示：“追究刑事责任体现了这次法律修改最严厉处罚的原则，也回应了广大社会公众的一个关切。”

　　严格监管婴幼儿配方食品

　　新的《食品安全法》规定，婴幼儿配方食品生产企业应当实施从原料进厂到成品出厂的全过程质量控制，对出厂的婴幼儿配方食品实施逐批检验，保证食品安全。生产婴幼儿配方食品使用的生鲜乳、辅料等食品原料、食品添加剂等，应当符合法律、行政法规的规定和食品安全国家标准，保证婴幼儿生长发育所需的营养成分。婴幼儿配方食品生产企业应当将食品原料、食品添加剂、产品配方及标签等事项向省、自治区、直辖市人民政府食品药品监督管理部门备案。

　　国家食药监总局提出，目前我国婴幼儿配方乳粉的配方过多过滥，全国有近1900个配方，平均每个企业有20多个配方，远高于国外同类企业一般只有2～3个配方的情况。为确保安全，新法强调了婴幼儿配方乳粉的产品配方应当经国务院食品药品监督管理部门注册。注册时，应当提交配方研发报告和其他表明配方科学性、安全性的材料。业内人士称，对婴幼儿配方乳粉的配方实行注册管理，有利于保证这类特殊食品的安全。

　　过去，企业经常采用分装的方式生产婴幼儿配方乳粉，此类方式很容易引起乳粉的二次污染，一些不法分子趁机在分装过程中非法添加、以次充好。对此，新法特别规定了不得以分装方式生产婴幼儿配方乳粉，同一企业不得用同一配方生产不同品牌的婴幼儿配方乳粉，以杜绝此类现象的发生。

　　对于我国婴幼儿配方乳粉的管理，国家食药总局副局长滕佳材也表示，我们不仅要加强管理，还要鼓励国内的生产企业集中力量提升研发能力和生产的技术水平，进一步保障婴幼儿配方乳粉的质量安全。

　　监管体制更加统一完善

　　按照新的食品安全法要求，将建立省、市、县分级监管体制，由地方政府负责行政区域的食品安全监督管理工作，并将食品安全工作纳入地方国民经济和社会发展规划。将原由质监、工商、食药监等部门分别承担的食品生产、流通、餐饮分段监管职能，调整为由食药监部门统一监管。实际上，这一变化是将2013年国务院对食品药品监督管理体制的改革落实并细化在法律层面，而食药监职能的整合在2014年已经在全国范围内基本完成。

　　细化了进出口食品的管理模式

　　在进出口食品安全监管面临巨大挑战的时候，新《食品安全法》对进出口食品安全监管提供了法律依据。新法规定，国家出入境检验检疫部门对进出口食品安全实施监督管理。在法律层面明确授权了检验检疫部门承担进出口食品安全监管的职能，并对其提供了法律依据的支撑。同时，新法对今后进口食品检验模式做了新规定，进口的食品、食品添加剂应当经出入境检验检疫机构依照进出口商品检验相关法律、行政法规的规定检验合格。对此前围绕如何检验进口食品的争议在一定程度上得到了解决。

　　除此之外，新法还规定了不符合我国食品安全国家标准或者有证据证明可能危害人体健康的进口食品，进口商应当对其停止进口，并依法召回。这一条款弥补了进口食品召回要求的一大空白。

　　四大新增法规

　　剧毒、高毒农药不得用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材

　　剧毒、高毒农药的使用是法案审议的热议问题。有些常委会组成人员、代表提出，农药使用对食品安全关系重大，应当实行严格的管理制度，强化对剧毒、高毒、高残留农药的监管，逐步扩大禁止使用剧毒、高毒农药的农作物范围。对此，农业部认为，当前全面淘汰尚不可行，不利于农业生产和粮食安全，并且对于部分高毒农药，如能严格按照规定使用，则不影响农产品质量安全，国际上一些发达国家也没有完全禁止使用这类农药。

　　最后，法案在农药管理方面规定国家鼓励和支持使用高效低毒低残留农药，推动剧毒、高毒农药替代产品的研发和应用，加快淘汰剧毒、高毒农药。同时增加规定，即剧毒、高毒农药不得用于蔬菜、瓜果、茶叶和中草药材。并对违法使用剧毒、高毒农药的行为，增加了由公安机关予以拘留处罚的规定。

　　规定食品安全实行社会共治

　　新《食品安全法》规定食品安全实行社会共治。食品安全管理不再完全依靠政府和监管部门，而是调动社会方方面面的积极性，充分发挥食品药品安全监察员、监督员、信息员、志愿者作用。

　　一是增设食品安全有奖举报制度，任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，明确对查证属实的举报，应给予举报人奖励;二是规范食品安全信息发布，强调监管部门应当准确、及时公布食品安全信息，同时规定，任何单位和个人不得编造、散布虚假食品安全信息;三是增设食品安全责任保险制度。

　　集中用餐单位应有管理规范

　　新《食品安全法》在餐饮服务环节，增设餐饮服务提供者的原料控制义务和学校等集中用餐单位的食品安全管理规范。

　　新法规定，学校、托幼机构、养老机构、建筑工地等集中用餐单位的食堂应当严格遵守法律、法规和食品安全标准;从供餐单位订餐的，应当从取得食品生产经营许可的企业订购，并按照要求对订购的食品进行查验。供餐单位应当严格遵守法律、法规和食品安全标准，当餐加工，确保食品安全。

　　新法还规定：学校、托幼机构、养老机构、建筑工地等集中用餐单位的主管部门应当加强对集中用餐单位的食品安全教育和日常管理，降低食品安全风险，及时消除食品安全隐患。

　　特殊医学用途配方食品应注册

　　新的《食品安全法》增加规定，特殊医学用途配方食品应当经国务院食品药品监管部门注册。特殊医学用途配方食品是适用于患有特定疾病人群的特殊食品，现行食品安全法对这类食品未作规定。一直以来，我国对这类食品按药品实行注册管理，截至目前共批准69个肠内营养制剂的药品批准文号。2013年，国家卫生和计划生育委员会颁布了特殊医学用途配方食品的国家标准，将其纳入食品范畴。国家食品药品监督管理总局提出，特殊医学用途配方食品是为了满足特定疾病状态人群的特殊需要，不同于普通食品，安全性要求高，需要在医生指导下使用，建议在本法中明确对其继续实行注册管理，避免形成监管缺失。

　　新《食品安全法》将引导中国食品行业渡过巨大的转型期，社会各界正加大工作力度，积极配合旧法到新法的过渡和实施。对于新《食品安全法》的实施，本刊记者采访了河北出入境检验检疫局冯冠，他说：“新《食品安全法》确实令人耳目一新，特别是第六章关于‘进出口食品’中的诸多新要求将给食品的进口带来一些新变化。”冯冠指出，这些变化体现在五个方面：一是进口食品安全监管体系逐步完善。进口食品将实现进口前、进口时、进口后三个环节全过程的安全监管体系，建立基于风险分析的分类分级和科学统一的口岸查验监管模式，以保证实现最严格监管。二是进口食品检疫审批权下放。绝大多数动植物源性食品检疫审批权限下放，审批时限缩短至10个工作日。此举将减少进口企业占用资金，提高采购产品的灵活性，大大提升了企业的竞争力。三是进口食品进出口商备案更加严格。进口食品进出口商备案系统简化了企业操作程序，增设了追溯功能，实现了每批进口食品的信息全过程记录。《输华食品进口商对境外企业审核检查管理办法》旨在落实进口商质量安全主体责任，指导其对境外输华食品生产、运输、贮存过程中的食品质量安全控制实施审核。四是进口食品“卫生证书”退出历史舞台。今后，质检总局对进口食品经检验检疫合格的，或检验检疫不合格但已进行有效处理合格的将只签发“入境货物检验检疫证明”。五是明确了县级以上人民政府食品药品监督管理部门对国内市场上销售的进口食品实施监督管理。

　　本刊记者采访的另一位是来自于益海嘉里投资有限公司生产技术经理裘文杰，针对新《食品安全法》的一些条款，裘文杰给出了他的看法。他指出，新法的不少内容，比如建立食品安全全程追溯制度、网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品经营者进行实名登记等条款，都是首次纳入，成为了大众关注的热点。

　　裘文杰也注意到了新法中关于“转基因食品”的新规定。新法第六十九条规定：“生产经营转基因食品应当按照规定显著标示”，以及第二百一十五条对于转基因食品没有标识的处罚规定等，都较以前有了很大的变化。对于转基因食品的标示，裘文杰指出，我国对转基因食品的标示制度一直都有，之前都是由国家部委颁布的条例或者国标，这次将转基因食品的标识提高到国家立法的层面，体现了国家对于转基因食品的重视。

　　裘文杰对于转基因的话题一直特别关注，并发表了多篇有关转基因的科普文章。对于转基因食品，他说：“转基因话题一直是舆论场的热门话题。关于转基因食品的安全性社会上一直争论不休，民众往往也无所适从。国际上的主流科学界认为转基因食品和非转基因食品一样安全，这个结论得到了包括世卫组织、联合国粮农组织在内的各国际机构和包括美国、中国、日本、欧盟等各政府机构的认可。转基因技术是现代农业发展的一个重要方向，各国对此都非常重视，习近平主席也曾经提到过‘要大胆创新研究，占领转基因技术制高点’。”

　　裘文杰表示，从今年年初出台的中央一号文件里面提到要“加强农业转基因生物技术研究、安全管理、科学普及”，我们可以一窥国家如何让民众消除对转基因食品疑虑工作上的思路，即一方面从科普入手，向民众解释转基因技术和转基因食品的安全性;另一方面就是从立法入手，将转基因食品的标示纳入国家立法层面的管理，从而给予民众以更加有效的知情权。