《食品召回管理办法》(以下简称《办法》)近期颁布，将于今年9月1日起正式实施。新法颁布后，引起普遍关注，有人认为是为食品安全加了一道防线，但也有人对新法的施行并不乐观。

　　“我国建立食品召回制度的时间并不晚，但多年来存在着召回程序不够明确，召回义务不够清晰，溯源体系碎片化，召回主体不够具体，召回产品的处置方式模糊等问题，最后导致食品召回制度陷入召而不回甚至不召不回的尴尬境地。”中国人民大学公共管理学院副教授刘鹏告诉《民生周刊》记者。

　　老问题有没有在新法中得到解决?新加的这道食品安全防线是否牢固?对此，《民生周刊》记者进行了采访。

　　尴尬的召回

　　“我现在喝的这瓶可乐，如果真出了什么问题，怎么召回?”满头大汗的姜勇刚打完篮球，顺手在旁边的小卖部买了一瓶可乐。

　　在路旁的小卖部买饮料，对姜勇刚来说是很自然的事情。即便去超市，他也不一定会留购物小票。食品召回，在他看来是很不现实的。

　　中国青年报社会调查中心针对“食品安全召回制度”进行的一项调查显示，在2013名受访者中，56.6%的人最关心的问题是“哪些问题食品会被召回”，56.3%的人最关心“问题食品24小时内召回能否实现”，54.5%的人最关心“企业是否会主动召回问题产品”。

　　从调查结果来看，人们对于食品召回制度究竟能否落实，信任度普遍不高。

　　2007年《食品召回管理规定》出台后，食品召回的实施并不顺利。

　　北京一位代理过食品案件的律师告诉《民生周刊》记者，由于相关的法律威慑力不够，问题食品的召回在实际执行中难度很大，很多企业以各种方式回避召回或者拖延召回。

　　2011年，三全等食品企业在被媒体曝光监管部门检出部分产品含金黄色葡萄球菌后，才召回问题产品。而这份“召回令”距离问题产品检出，已经有几个月的时间。

　　2012年4月17日，媒体曝光可口可乐山西饮料公司因管道改造，致使消毒用的含氯水混入该公司在2月4日至8日生产的12万箱可口可乐中。

　　可口可乐公司此后承认操作失误，用最新出厂的产品为客户和消费者换回此期间的产品，但相关负责人坚称这一举措是“换货”而不是“召回”。

　　而即便是实施了召回，问题食品也可能遭遇回流。

　　2008年，大量三鹿奶粉被召回。但2009年以来，我国不少地方陆续查处了多起使用2008年未被销毁的问题奶粉做原料的各种食品，如上海的熊猫炼乳、陕西的金桥乳粉、山东的绿赛尔纯牛奶、辽宁的五洲大冰棍雪糕、河北的香蕉果园棒冰等。

　　“问题奶粉召回后，销毁成本也很高。很多企业采用了整体打包给第三方处理，比如用于做饲料。但这个很难保证，难免会出现问题奶粉换包装销售。”乳业专家王丁棉向《民生周刊》记者透露。他认为，问题食品召回后最终的处理怎么管得住，在召回中非常重要。

　　召回新政

　　事实上，食品召回管理制度的相关修订工作早就启动了。

　　2011年5月，国家质检总局发布《食品召回管理规定(修订稿)》并公开征求意见。但在征求意见结束后，关于后续修订工作没有消息。2014年8月6日，国家食品药品监督管理总局发布《食品召回和停止经营监督管理办法(征求意见稿)》，将“召回制度”的修订再次提上议事日程。今年3月11日，《食品召回管理办法》正式发布。

　　同济大学法学院教授孙效敏认为，相对于2007年的《食品召回管理规定》，新法最大的进步表现在两个方面：一是扩大了召回主体的范围，既包括食品生产企业，也包括食品经营企业;二是加强了被召回食品的后续监管，防止被召回食品再次流入市场。

　　“在2007年质检总局发布的《食品召回管理规定》中，召回主体仅限于食品生产者，不包括食品批发零售企业。事实上食品批发零售企业也可能由于储存不当导致食品召回。”孙效敏说。

　　而这一修订也让食品召回的规定与《食品安全法》的相关条款实现一致。

　　沃尔玛中国公司公关部门人士向《民生周刊》记者透露，关于食品召回，沃尔玛的相关部门一直都在持续地和政府部门保持沟通反馈意见和建议。作为重要的食品生产经营企业，2014年以来，沃尔玛已将年度食品安全投入增至3倍，2013~2015年近3年累计投入超3亿元。目前，沃尔玛正在积极推广“14天内鲜食商品100%无条件退款”服务。

　　刘鹏分析，相比2007年的版本而言，《办法》带有比较强的《食品安全法》的特点。主要在于强化了食品安全危害调查与风险评估在食品召回中的功能，强调了食品企业地方政府的召回责任，区分出三个召回等级，突出了食药监局的监督管理职责等。

　　《办法》对于召回的规定更为具体。

　　刘鹏注意到，《办法》的召回中不再要求递交阶段性进展报告，但规定了召回完成时限。根据《办法》，一级召回应当在知悉食品安全风险后24小时内启动，并在10个工作日内完成;二级召回应在48小时内启动，在20个工作日内完成;三级召回应在72小时内启动，在30个工作日内完成。

　　“这在一定程度上会推进食品召回从纸面走向落地。”刘鹏说。

　　倒逼食品追溯体系

　　很多业内人士依然对食品召回表示忧虑。在采访中，多次被提及的是我国的食品追溯体系尚不完善。

　　“从国际来看，高质量的食品溯源体系往往是食品召回制度建立的前提条件。目前我国的食品溯源体系总体存在缺乏且非常碎片化的问题，必然会影响到食品召回。”刘鹏表示。

　　美国、英国、德国、澳大利亚等发达国家有效的食品召回都建立在较完善的追溯系统的基础上。产品的生产商、进口商、批发商、分销商用各种手段建立及时的完整的产品记录，让食品召回有据可凭。比如，德国要求企业为每一种食品建立“身份说明”，在全国建立起了完整的食品追踪机制。

　　“由于食品溯源制度、食品标准体系建设等还处于起步阶段，导致我国食品召回制度虽然在召回等级、召回方式等方面实现了与国际接轨，但实施的效果还不尽如人意。”中国农业大学食品科学与营养工程学院院长罗云波说。

　　只有建立食品的追溯体系，才能够真正实现食品的“来源可查，去向可追”。在这个基础之上，问题食品才能得到及时的召回。而“可追溯”这个前提条件的缺乏，则会让食品召回制度的建立如同沙上筑塔。

　　据《民生周刊》记者了解，近年来，商务部在北京、上海等城市开展了肉类蔬菜流通追溯体系建设的试点，不少大型企业也开始建立追溯系统。比如中粮集团自2009年开始建设食品安全管理系统，到目前已经实现肉类、红酒、乳品的可追溯。伊利集团、澳优乳业、飞鹤乳业等奶企也投入上千万资金进行了产品追溯系统的建设。

　　“虽然我们尝试了很多办法，但产品到了销售渠道还是很难控制，很多下游的批发商、零售商不愿意按要求做产品的记录。”一位在奶企负责追溯系统建设的工作人员告诉《民生周刊》记者。

　　在追溯系统的建设方面，大中企业尚且步履艰难，小型企业的状况更是堪忧。而据中国农业科学院技术转移中心主任蔡辉益介绍，我国约有45万家食品生产加工企业，其中10人以上规模的企业约7万家，有生产许可证的企业约12万家，有2亿多家农户提供食品原材料，5万多家企业从事食品零售。一旦产品出现问题，小型企业的召回将更难实现，监管也更加困难。

　　“在溯源体系尚不健全的情况下，召回制度在目前这个阶段的象征意义大于实质意义，但也绝非毫无意义，毕竟这样一种召回制度，在食品安全事故爆发之后一定程度上可以倒逼一些企业建立健全自己的溯源体系，并在可能的范围内尽量减少不合格食品的危害范围和程度。”刘鹏说。

　　孙效敏也认同这种倒逼作用，“如果食品经营企业不能提供上游企业，不仅必须承担召回责任，而且还要承担召回费用。”

　　监管配套待完善

　　“召回是一项时效性和技术性较强的工作，在召回的实际操作中情况可能相当复杂。”上海市食品药品监督管理局的李洁曾撰文表示。

　　她认为，有必要在法规框架的基础上进一步制定操作手册，对于召回的启动、召回的风险评估、召回的分级、召回的层面、召回的程序、召回的效果审核、召回的信息公布等作出细化的操作性规定，使召回管理人员对召回过程中的具体情况能够及时作出相应的判断和处理。

　　很多国家在法律规定之外建立了详细的操作指南。比如，加拿大针对生产商、进口商、分销商、零售商，分别建立了《食品召回指南》。

　　距离《办法》实施还有近5个月的时间，新法能否落地，对于监管部门来说是个不小的挑战。刘鹏认为，眼前当务之急是界定清楚食品安全召回的具体承担部门，并及时落实人、财、物等相关食品召回制度的资源。“监管部门，尤其是县级监管部门，应该对食品召回加以研究，逐步落实，并调整好机构队伍。”

　　《办法》将召回的监管部门级别从省级降到了县级，这也是食品召回监管的重要变化。

　　刘鹏表示，这有利于召回行为和责任的精细化界定，使召回行为变得更加可行，但也需要通过建设全国统一食品安全信息网络、加强县级食药部门的召回能力建设、明确对县级食药部门召回履职的责任界定以及强化县级食药部门对企业召回不力的处罚监督权等方式来加以具体落实。