中国的食品安全事件层出不穷，百姓对吃的东西难以放心。中国政府虽然一再强调对食品安全加强监管，并成立了跨部委的国务院食品安全委员会，但是收效甚微。与此同时，中国国家质检总局局长支树平在2015年3月博鳌论坛上称，中国的出口食品质量合格率超过99%。如此内外有别的食品质量，导致了百姓对政府的食品安全监督政策的不满。

　　(一)

　　为什么中国会发生食品安全的问题?这是由食品供应和中国农业生产的特点决定的。

　　食品安全监管需要关注食品供应链的每一个环节：从农民，到购销商，加工商，批发商，零售商。任何一个环节出现问题都会导致食品安全发生重大事件。

　　首先，食品供应链的第一环为农民。中国人多地少，实行土地均分的家庭承包责任制，导致农户规模小。最近的统计显示，中国有2. 6亿多农户，人均耕地2亩多，户均耕地9亩左右。大量零散小农户导致监管成本非常高昂。食品安全问题，通常是大规模地区性的行为。在发生食品安全事件后，如果把造假农户都抓起来，中国的监狱可能根本无法容纳!

　　然后，我们再看购销商、加工商、批发商，以及零售商。如果他们规模很大，大而不能倒，通常会受到地方政府的特殊保护。这牵涉到地方政府的声誉、就业，以及社会安定等问题。比如，三鹿奶粉事件在最终爆发前，各地已经发现了奶粉质量问题，但是石家庄市政府和三鹿奶粉一直瞒报。

　　所以，可以观察到，发生食品安全时，如果原因在农民或者是大企业，通常都难以查处。只有肇事者是那些小规模的购销商、加工商、批发商或者零售商时，才能得到及时有效查处。但是，这些企业规模很小，流动性很大，政府监管非常困难。

　　(二)

　　为什么食品造假问题都是大规模的?这是因为企业或者农民在生产过程中存在竞争性行为。造假者通常价格较低，导致不造假企业难以生存，只能跟随造假。这就是所谓的逼良为娼。所以像三聚氰胺以及滥用抗生素和瘦肉精这样的不良食品技术，在民间传播很快。这更加凸显了政府监管的重要性和困难性。

　　中国也导入了食品认证机制，把食品安全认证分为三个类别：无公害食品，绿色食品，以及有机食品。但是，这些认证机制在中国也很难得到消费者的信任和认可。消费者普遍认为认证标签也是可以造假的;且在实际操作中，认证机构也无法对认证企业或者农民的食品质量进行全方位实时监控。

　　(三)

　　那为什么中国的出口食品可以达到超过99%的合格率?既然出口食品可以保证安全，国内食品的安全供应也一定可以实现。

　　这是因为中国的食品出口都是企业间的长期行为，且出口食品价格较高，保证了企业的合理利润。如果发生一次造假行为，可能永久失去出口合同，从而导致企业破产。所以，企业会有内在动力严格监管食品质量，这包括了对上游供应商和自身生产质量的监控。

　　这样的准则其实也可以运用到国内食品生产和供应。

　　如果要保证国内食品质量，政府首先要采取措施提高食品企业的准入规模，鼓励兼并，只有企业规模大了才可以降低监管成本;其次，鼓励农民成立协会，以协会的形式向市场供应，这一方面容易形成品牌，提高利润，同时农民之间也可以互相对产品质量监督;再次，对最终销售企业进行严格监管，一旦发生食品安全问题，严惩不贷，甚至直接让该企业破产，企业负责人负担刑事责任，并永久退出食品行业。这样会激励企业向食品供应链上游进行质量监管。最后，为了防止地方政府对某些大企业的特殊保护，中央政府应该设立举报监督平台，协助百姓通过网络等形式公开食品质量问题。

　　但是，这些政策可能会导致企业和农民增加生产成本，最后转移到消费者。经济现实就是这样，难得两全其美!
       
      ■财新网专栏作家 于晓华，德国哥廷根大学教授