2013年国务院食品安全监管体制改革有内外两个样板：美国FDA和陕西渭南。现在两个样板都开始翻烧饼。
   美国的食品监管体制100年没动摇，但弊端已显;渭南改革5年间四次大调整，却尘埃未定。
   治大国如翻烧饼。不翻不行，翻得太勤也不行。
   中国在学美国“事后监管”，美国想学中国“统一监管”。渭南学深圳搞“市场监管”、深圳学渭南搞“食药合一”。这说明食品安全没有最好的监管体制，只有在某时某地最适合自己的模式。
   奥巴马誓言组建一个独立的食品安全管理机构。这个议会提案已经持续16年。美国业内人士担心，只有危机能驱动改革。

　　在美国，必胜客餐厅中的每一份比萨都可能是在不同的标准和监管模式之下制造出来的。比如意大利香肠比萨，如果香肠含量超过3%的，由美国农业部(以下称USDA)下的食品安全监管系统(以下称FSIS)负责，而低于3%的那些比萨，则由美国食品药品监督管理局(以下称FDA)管理。

　　面临多头管理的还有鸡和鸡蛋。美国所有的鸡都归FSIS管辖，但鸡所下的蛋，归FDA管，只有当这些蛋的壳被剥掉，鸡的监管部门FSIS才有权过问。

　　多头管理的食品监管体系，已让美国人无法忍受：仅在联邦级别，美国食品安全管理体系就涉及15个部门：FDA、FISIS、美国疾控中心甚至是环保部。

　　混乱的管理，带来的是严重后果。早在2007年起，美国政府问责署(GAO)就已将食品安全管理列为国家危机之一。GAO统计，平均每年约8700万美国人患上食源性疾病，5700人因此而死亡。

　　现在，美国总统奥巴马打算结束混乱的食品安全监管。2015年伊始，奥巴马宣布，将从2016财年的990亿美元的预算中，拿出16亿，组建一个独立的食品安全管理机构。

　　这也让奥巴马成为美国历史上，第一个在年度预算中提出食品安全改革的总统。

　　FDA和USDA均拒绝对南方周末记者阐述自己的立场。

　　美国“食品运动”领袖、被誉为米歇尔·奥巴马之外“最有权势美食家”的纽约大学食品安全系教授马里恩·内瑟尔(Marion Nestle)告诉南方周末记者：“我不知道为什么总统会做这样的预算。我很惊讶，但我知道FDA更加惊讶。”

　　从政治上看，现在的确不是奥巴马提出食品安全改革的最好时机：共和党正控制议会，这位民主党总统的权限被挤压到最低点，而他的任期只剩下不到两年。尽管提升美国的食品安全管理质量，是奥巴马在竞选时期就做出的承诺。

　　“他知道自己的时间不多了。”乔治亚大学食品安全中心主任麦克·多伊尔(Mike Doyle)对南方周末记者说，“如果食品安全机构改革要发生，那么今年或许是个机会。”

　　这对现有美国食品安全管理体制来说，将是一个“很大的改变”。

　　“食品版”国土安全部?

　　奥巴马2016年度预算中“建立独立食品安全管理机构”的内容，大多来自于参议员迪克·德宾(Dick Durbin)和众议员罗莎·德劳拉(Rosa DeLaura)提出的“2015食品安全法案”。

　　在法案前加上“2015”这个时间点是为了做区分。1999年起，德宾和德劳拉就已经开始向议会提出关于独立食品安全机构的提案，至今已16年。

　　“奥巴马总统在谈论到国家的时候，总是提到美国面临的各种国家安全威胁，但有一件对每个美国人都很重要的事情常常被忽略，那就是食品安全。”德宾在给南方周末记者的回复中说。

　　在内瑟尔看来，德宾和德劳拉值得敬佩。“这些议员不断尝试，因为他们知道，政治风向的转变随时发生，并且可能在很短时间内改变这个法案的命运。”

　　食品安全一直是总统竞选时期的“宠儿”。毕竟，没有人会反对更加健康的食物。不过，一旦当选总统，关键问题就变成：选择在什么时候、以什么样的方式改革。

　　奥巴马选择在距离自己任期结束两年之际，在年度预算案中提出这个议题。

　　总统的年度预算，历来是国会制定年度拨款预算的风向标。美国凯赫律师事务所上海代表处科学顾问冯文熙承认，选择在预算中提出食品安全机构改革，奥巴马是“做了一点手脚的”：“耽误总统预算案通过是一件大事，而国会一旦批准总统预算案，就等于批准独立的食品安全机构改革。”

　　但在实际操作层面，困难将远比想象中多。

　　预算案里，奥巴马建议将美国卫生部(HHS)下的FDA和农业部(USDA)下的FSIS合并，归到HHS下管辖，并把现有15个单位中涉及食品安全的一起合并。

　　FSIS的监管对象，是全美所有的肉类和家禽，而FDA的管辖范围，是外国进口或者跨州流通的蔬菜、水果等其他所有种类，各州“自产自销”的食物，则由州政府相关部门参考FDA标准监管。

　　随着食品跨州贸易成为常态，在管辖范围上，全美80%食品的监管权属于FDA。

　　不过，FSIS的管辖强度远大于FDA，二者的组织架构也大不相同：FSIS的检查员，必须以联邦机构雇员的身份，深入全美所有肉类屠宰场和二次加工厂实时监管，而FDA一度采取“事后监管”机制，检查员也只通过与各州的健康管理部门密切合作来完成监管。

　　将这两个上级部门、监管对象、管理方式都完全不同的部门合并到一起，困难可想而知。

　　加州大学洛杉矶分校食品法律与政策中心执行主席迈克尔·罗伯茨(Michael Roberts)不认为现在的政府能做好这个改革。“食品安全的一点小问题，就可能带来大麻烦。合并政府机构要有一个非常完备的计划，考虑非常多的问题。”他说。

　　更重要的是，几个部门合为一个，看上去是在省钱，但建立一个新的部门，会花掉比想象中更多的钱。

　　多伊尔甚至认为，国会“并不一定愿意做这样的投资”。因为国会不认为美国食品安全是一个问题，他们觉得美国仍然有世界上最先进的技术和系统，美国仍然是其他国家膜拜的对象。

　　还有人担心，奥巴马用近乎“耍赖”的手段让议会同意设立独立食品安全机构，会让其成为食品领域的“国土安全部”。后者因为议会迟迟不肯下拨经费，至今仍然没有独立的办公楼。

　　美国食品管理体系打算如何“变身”?

　　失衡的监管体系

　　多伊尔曾在FDA的科学委员会工作，这是FDA内部的专业质询机构。他说，大约30年前，就已存在改革的呼声。

　　“FDA和FSIS都清楚，自己的管理方式已经过时了。”塔夫兹大学食品政策和市场学教授威廉·马斯特斯(William Masters)说。

　　与100年前相比，人们的饮食和消费习惯早已发生变化：二次包装的食品，成为市场的主流，美国花在自己食物上的钱，少于全部收入的10%，每天他们花在准备食品上的时间，包括清洗碗筷在内，只有31分钟。

　　而与之相应，FDA和FSIS的职能，在100年间却没有太大的改变。

　　奥巴马改革的主要目的，就是调整FDA和FSIS在食品安全监管上的失衡。这种失衡，体现在美国人生活的方方面面。

　　比如，卖比萨饼的厨师，如果将意大利腊肠多切了几块摊在面皮上，都可能将这张比萨的监管部门由FDA转换到了FSIS——1938年的食品、药品与化妆品草案设立FDA以来，FDA与FSIS的管辖划分是：含肉量达到3%以上的食物，由FSIS监管。

　　界定3%是个复杂的问题：香肠本身应该是肉制品，但如果香肠中加了蛋白粉，应该如何计算肉类含量?若将这种加了蛋白粉的香肠，再放到比萨饼或者三明治中，又将怎么计算?

　　3%的临界点，并不是法律，它只是操作上两个部门之间的“分权”方法——一种不那么合理、亟须改进的“君子协定”。

　　但对企业来说，由谁监管区别巨大：FDA和FSIS的监管方法完全不同，FDA可能十年都不会检查一次餐厅，但FSIS要求，企业在屠宰、生产所监管食品时，必须有检查员在场。

　　“这种监管方式的差异，本身就很可笑。”罗伯茨出生在一个小农场，毕业后又曾经在大型食品公司供职，这样的场景每天都在他身边上演：来自FSIS的联邦政府官员，每天都窝在小镇农场里的屠宰间检查;而那些大型跨国的食品企业中，可能每五年才会有一个FDA官员过问。

　　“如果改革成功，至少肉类企业会非常开心，因为他们不用给FSIS官员安排办公室了。”罗伯茨笑说。

　　和肉类一样命运多舛的还有鸡蛋。1970年，国会通过了蛋制品监管法令，将二次制作鸡蛋制品的管辖权放到了USDA农业市场部家禽中心，后又在1995年转移到了FSIS。与此同时，带壳鸡蛋的管辖权留在了FDA。

　　这样吊诡的逻辑，在FDA和FSIS随处可见。最典型的，还有对鲶鱼的监管：2008年的农业法案规定，所有的鱼类都归FDA管辖——除了鲶鱼。

　　“这完全是政治因素造成的。”多伊尔解释说，美国90%以上的鱼类都是进口，而鲶鱼是唯一能够由美国本土生产并且满足市场需求的鱼类。美国商人们发现，许多出口国都喜欢在鲶鱼的箱子上贴上其他鱼的名字，乔装打扮进入美国市场：“代表鲶鱼工业的议员就对国会说，应该将主管部门放到USDA去，避免伤害行业利益的事情发生。”

　　这个要求本身很合理：FDA“很少检查”进口食品——它所检查的进口食品只占所有的2%，FSIS则要求向美国进口肉类国家的监管体系等同或高于USDA标准——像中国一样，他们需要有类似“检验检疫证明”的相关证件。USDA的设立目的就是发展农业，与FDA相比，FSIS的确更能代表产业界利益。

　　不过，直到现在，鲶鱼仍然处在没人监管的窘境：面对忽然丢过来的烫手山芋，FSIS一没钱、二没经验、三没技术，根本搞不定。

　　“只给一个法令，没钱没人，事情怎么会做好呢?”多伊尔问。

　　危机驱动改革

　　“至少，我们得指望政府，让孩子们吃到安全的花生酱。每周三天，花生酱都是莎莎在学校的午餐之一，我不想担心她会不会因为吃午餐而生病。”

　　这是奥巴马在2009年的一次演讲，那一年，9个孩子因为吃了含有沙门氏菌的花生酱死亡，700人受到感染。事件导致4000个产品被召回，为美国社会带来超过10亿美元的经济损失。

　　也是那次事件，让民主党和共和党在食品安全上取得暂时的一致。2009年夏天，众议院通过了食品安全现代化草案，2010年圣诞节前夕，参议院也通过了他们的草案。

　　2011年，奥巴马签署了草案，使之成为法律——这部名为“食品安全现代化法案”的法律，强化了FDA的监管、预防职能，被认为是美国政治历史上最全面、最复杂的食品安全改革。

　　“政府和公众都对食品安全好奇，但没有临近的危险，他们就不会明白为什么得在这个事情上面花钱。”农业和食品法执业律师贝伦·林内肯(Baylen Linnekin)说。

　　食源性疾病，是现代美国食品安全主要危机。由食源性灾难推动改革和立法的例子还有很多。1993年，美国速食店Jack in the Box售卖的汉堡导致上百人感染大肠杆菌，其中四个孩子死亡。

　　多伊尔当时就在FDA任职，他记得，时任总统克林顿曾大怒下令FDA专家们“立即解决这个问题”。迫于压力，FDA在短时间内就改变了肉制品烹饪、检查的诸多标准。

　　不过，任何伤痛都会平息，在食品安全法案签署后五年里，FDA在有限的资金下，努力实施法案要求——但它再没有得到白宫和议会的支持：FDA对于国内和进口食品的监管没有进展，大规模食源性事件在美国人的生活中仍然存在。

　　食品安全作家比尔·马勒(Bill Marler)做了一个比喻：一个不能就桌面的布置达成一致的总统和议会，怎么有能力让他们的孩子和家人吃的健康?

　　现在，议会通过奥巴马2016年的预算草案，是建立一个独立食品安全机构的前提。中国社会科学院美国研究所副研究员刁大明告诉南方周末记者，总统预算只是议会年度预算的“参考”。

　　不过，共和党所掌握的议会，很可能会给奥巴马的预算案“找麻烦”。在国家安全等宏大话题下，食品安全越发显得渺小。

　　“所有人都知道，食品安全体系急需改革，是政治让这一切变得不可能。”纽约大学教授内瑟尔说，“其实，只要有一个大的食品安全事件发生，政府就会愿意花钱。9·11之后，不是有了国土安全部吗?”

　　令人意外的是，“一次食源性疾病爆发，才能推动政策进步”是大部分业内人士的共识。“我们有很多食源性危机，但并不足够。”多伊尔说，“一个让很多人死亡的食源性疾病大爆发，会引起华盛顿注意，使政治家会承受压力，从而改变政策。”

　　与FDA首任局长韦利时代和里根执政时期，舆论排斥食品监管的风潮相比，至少，现在人们都觉得应该在食品安全领域，放把尺子。

　　“我们曾经付出了很大的代价。”马斯特斯说，“现在，我们知道不能将球队放在球场却不安排裁判。为了让球队比赛得更好，我们需要创造一个平等的竞争环境，只有这样，球赛才不会结束。”