□ 王菂 南京工业大学法律与行政管理学院

　　摘 要：在我国，食品安全事件的频繁发生，如近年发生的地沟油事件，轰动一时，不仅严重危害人类健康，还造成了严重的经济损失，国家竞争力也大大折扣。这使得食品安全是包括我国在内的世界各主要国家共同关心的重大课题。本文在前人的研究结果和实践经验的基础上，分析了我国食品安全管理及其制度现状，看出我国食品安全管理上存在的一些问题及其存在的原因，在借鉴其他国家食品安全管理和结合自身情况的基础上提出我国食品安全管理创新举措。

　　关键词：食品安全问题管理创新

　　1 我国食品安全管理的现状分析

　　1.1我国食品安全管理出现的问题

　　1.1.1 缺乏规范的食品法律法规

　　我国现行的食品安全监管大法是《食品卫生法》，其管辖的范围很窄，仅仅规定了食品生产以及经营环节的食品安全，没有规定其在种植、养殖以及储存等环节中的食品以及和食品有关的添加剂、饲料、饲料添加剂的生产、经营以及使用，可是食品安全问题指的是食品从农田到餐桌的整个过程。所以监管就会出现盲区，导致有关食品安全部门出现监督滞后和监管不力的现象。同时，有关的法律法规条款非常的笼统，缺乏操作性;对违法犯规行为缺乏较重的惩罚，这些导致了食品安全问题。

　　1.1.2 监管模式分段管理，缺乏清晰的职责

　　2008年大部制改革之后，政府对食品监督进行了明确的分工。卫生部门带头建立食品安全综合协调机制，对食品安全综合监督负责。农业部门监督农产品的生产环节。国家质量监督检验检疫总局监管食品生产加工以及进出口环节。国家工商行政管理总局监督食品流通环节。卫生部负责食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故。各个部门依照生产、流通、消费分段监管理食品安全，并且监督不同环节的食品安全。

　　1.1.3 食品质量标准存在缺陷

　　我国食品体系由国家标准、行业标准、地方标准、企业等4级构成，总共将近3000项。虽然数量上不可谓不多，但是存在的问题也很突出：①有关资料显示，我国食品标准相当一部分低于国际食品法典委员会(CAC)。②我国食品产品的行业标准一直延续计划经济时期的各部委制定，这就难以避免标准政出门、互相矛盾、交叉重复、指标不统一的现象。③标准的评估修订没有及时跟进，有的标准竟然超过10、20年都不修订，已经远远不能适应食品行业的快速发展。

　　1.2 对我国食品安全管理的思考

　　我国食品安全状况总体上良好。我国出台了一系列的法规标准，加强了安全检测，也增加了对食品安全的投入，这些都促进了我国食品安全的发展。但是，与发达国家相比还存在许多问题。 近年来，我国食品安全问题成为了社会关注的焦点与公众热议的中心;三聚氰胺事件、瘦肉精事件以及层出不穷的地沟油事件，这一件一件都基本上成为了各路新闻媒体的头版头条，也不断挑战着社会大众的底线。因此要保证我国食品安全健康发展应做到如下几点：

　　1.2.1对有关食品安全的法律法规进行完善，并且规范食品市场

　　我国食品安全问题主要是由人引起的。市场上的不法分子受到利益的驱使屡次进行恶性行为，这些人应该受到法律的惩罚。可是，我国缺乏完善的食品法律法规体系，缺乏统一的执法主体，导致较大的实施难度和较轻的处罚等。为了对我国食品安全现状进行改善，我国应该加强食品安全的立法和执法，借鉴国外先进的食品法律法规体系对我国法律法规体系进行完善，还要依据我国的实际情况对法律法规进行修改，将食品安全的各项规定具体化，严格惩罚违法者，保证法律的效果。还要对我国食品安全的监督体系进行完善，最大程度降低认为因素对食品安全的影响。

　　1.2.2 加快发展我国的食品安全技术

　　科学进步可以促进食品安全技术不断发展。我国应该加大投入于食品安全技术，加快研发食品安全技术，加快集成和应用技术。科研机构和高校都要积极研发食品安全技术，提高其自主创新技术的能力，提高我国食品的采集加工等环节的水平。因为企业是共性技术创新的主体，是执行研发应用技术、专有产品、技术工艺的主体，我国政府要加大扶持企业，形成以科研院为依托、企业为主体的技术研发模式，促使食品安全技术不断发展，此外我国还要建立健全我国特色的食品安全技术体系，依据我国的实际情况改善食品安风险评估和语境机制，促使我国食品安全可以转变为积极防御战略。

　　1.2.3. 加强宣传食品安全知识，提高公众食品安全意识

　　我国公众缺乏食品安全知识在很大程度上导致了食品安全问题，很多人，甚至食品从业人员缺乏较高的食品安全问题和安全意识，在一定程度上导致了我国的食品安全问题。如果大众具备一定的食品安全知识就能简答的检测食品是否安全，还可以初步评估可能存在的食品安全风险，及时做好安全预防工作。同时，公众较高的食品安全意识促使食品安全监督更加公平和公正，避免劣质食品原料流入和输出市场的现象。所以我国应该加强宣传食品安全知识，促使人们具备良好的食品安全知识和安全意识。此外，也要加强培养食品从业人员的专业知识和能力，提高食品制造业的进入标准，重视引导食品从业人员，促使食品制造更加安全。另外，还要对加工设施进行更新，对杀菌技术进行改善，更好的预防致病微生物，避免这些病菌污染食品;还要使用生物农药取代化学农药，避免过多的化学药物残留;也要加强监管动物药物，避免兽药的残留;严厉惩罚工厂排放污水的行为。这样就能避免发生安全事故。

　　2 加强我国食品安全管理创新

　　2.1借鉴国外成熟食品安全管理经验

　　2.1.1 加拿大：系统管理法

　　加拿大的食品安全管理一直位居世界先进行列，主要采取分级管理、相互合作、广泛参与的模式，联邦、各省和市政当局同时承担管理食品安全的责任。联邦一级的主要管理机构是农业部下属的食品检验局和卫生部，两个部门相互合作、各司其职。卫生部负责制定所有在国内出售的食品的安全及营养质量标准，以及食品安全的相关政策。食品检验局负责实施相关法规和标准，并对其执行情况进行监督。而省级政府的食品安全机构主要提供本部门管辖范围内的小食品企业的检验。市政当局则负责向经营食品成品的饭店提供公共健康标准，并对其进行监督。

　　2.1.2.德国：政府、企业、消费者共同把关

　　一直以来，德国政府实行的食品安全监管以及食品企业自查和报告制度，成为德国保护消费者饮食安全的决定性机制。德国的食品监督归各州负责，州政府相关部门制定监管方案，由各市县食品监督官员和兽医官员负责执行。联邦消费者保护和食品安全局(BVL)负责协调和指导工作。在德国，在食品、日用品和美容化妆用品领域从事生产、加工和销售的企业，都要定期接受各地区相关机构的检查。食品生产企业要在当地食品监督部门登记注册，并被归入风险列表中。监管部门按照风险的高低确定各企业抽样样品的数量。每年各州实验室要对大约40万个样本进行检验，检验内容包括样本成分、病菌类型及数量等。德国食品生产、加工和销售企业有义务自行记录所用原料的质量，而进货渠道和销售对象等信息也必须有记录为证。

　　2.2用创新社会管理的思维来解决食品安全问题

　　2.2.1. 双管齐下，加强监管，严格把好源头关

　　一是控制源头，断绝不法分子的原料来源。“地沟油”的市场流通，与其他商品一样，都有原材料、生产、销售等流通环节。目前，作为原材料的餐厨垃圾，大多被餐饮企业随意处置，甚至承包卖给他人，造成原料不可控。《国务院办公厅关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》，要求餐厨垃圾产生单位不得将餐厨垃圾交给未经相关部门许可或备案的餐厨废弃物收运、处置单位或个人处理，就是针对该情况所做出的明确规定。如能照此《意见》严格执行，“地沟油”将因为失去原料而无法制作。但是，《意见》的具体落实需要各地方政府细化为当地的规章制度，各地方政府相关法律法规的制定，应当从“地沟油”收购流程、收购企业资质、餐饮企业餐厨废弃物排放等各个方面和角度细化“地沟油”的排放和收运管理，从源头上杜绝“地沟油”流向餐桌的可能性。如此，问题则在源头上得以解决。二是运用经济手段，确保餐厨垃圾按正规途径回收。要有效控制餐厨垃圾，单靠行政手段还不够，还得运用经济手段。餐饮企业之所以乐意售卖餐厨垃圾，是因为有利可图。因此，专业回收公司须以高价购买，才能确保控制原料。同时，政府部门也应制定优惠政策，通过财政补贴、税收优惠等方式，鼓励企业将餐厨垃圾回收后，采取生物分解、转化燃料等工业化利用，将“地沟油”变废为宝。

　　2.2.2.从制度上进行创新

　　(1) 强化食品生产经营链的管理

　　1)严格投入品的管理，加强对农业投入品市场的监督管理，会同有关部门，严厉打击制售和使用假冒伪劣农业投入品行为;尽快建立农业投入品的禁用、限用制度，及时向社会公布禁用、限制的农业的投入品品种。2)协同管理农产品产地环境，各级农业部门应重点解决化肥、农药等农业投入品对农业生态环境和农产品的污染。3)细化农产品生产过程的管理 。指导农产品生产、经营者严格按照标准组织生产和加工，科学合理使用化肥、农药、兽药、饲料等农药投入品和灌溉、养殖用水等加大执法监督和打假力度，鼓励和积极推行HACCP和良好操作规范(GMP)质量管理模式，以确保在生产加工过程中对食品安全进行有效控制。4)建立农产品追溯制度。按照从生产到销售的每一个环节可相互追查的原则，建立农产品生产、经营记录制度，在全国范围内推行猪、牛、羊耳标管理，实现食品安全的可追溯。5)实施市场准入制度管理。6)规范包装标识的管理等方面。

　　(2) 加快食品安全管理制度体系的建设

　　1)加快标准体系建设。本着对食品实施“从农田到餐桌”的全过程监管，从产前、产中到产后的全过程都实行标准化控制的指导思想，食品安全标准体系应按照整个生产过程分为产地环境要求、农业生产、工业加工技术规程、包装贮运技术标准、商品质量标准和卫生安全要求六个分系统。2)完善检测检验体系，建立健全国家食品安全检测检验体系，形成覆盖全国大部分省份的食品安全监测网络。3)加快认证体系建设，加强食品安全认证体系的建设，强化认证师的培训，保证食品安全认证从业人员的高素质。4)建立执法与监督制度，定期或不定期开展农产品产地环境、农业投入品和食品安全状况的监测，确保上市食品安全符合国家有关标准和规范要求。

　　(3)发挥公共部门在食品安全管理中的主导作用

　　第一、建立和健全食品安全管理的专门机构，安全食品的生产和销售是一项综合性强的系统工程，涉及到农业、环保、市场管理、质量监督等多个管理和技术学科，必须多部门，多学科的共同配合。但现实是部门协调难度大，管理比较混乱，有些部门有检测权，但没有执法权，有些部门有执法权但又不能检测。从世界发达国家对农产品的质量安全管理的经验看，尽管各国之间的有所差别，但共同的特点是管理主体和分工明确，且越来越重视对农产品实施“从农田到餐桌”的全过程管理，越来越重视产品源头的管理，并尽量将职权集中于处在食品源头的农行业行政主管部门，如美国、加拿大、德国等。

　　第二、强化行业协会的建设和管理。从理论上说，政府有能力检测出食品的质量安全。可是我国农业生产规模不够大，具有较大的食品生产量和流通量，还具有繁多的品种和复杂的交易方式，如果仅仅依靠政府进行检测和监督需要很大的成本。所以有关食品企业可以建立行业协会对食品产业链的各个环节进行监督。

　　第三、 加强管理食品责任。我国当前的产品质量责任制度不够完善，使得消费符合标准的食品而遭到人身或财产损害的消费者得不到赔偿，同时生产者只承担已经存在的损害，不承担潜在的损害，大大缩小了生产以及经营不安全食品所要承担的责任，增加了生产者进行不安全生产和经营的机会。所以，需要建立健全农产品质量安全追溯制度，促使产品从生产到销售的每一个环节都可以相互追查，准确记录农产品的生产和经营，在全国范围内推行合同制度，约定购销农产品的质量安全，积极宣传和推广“产地和销地”、“屠宰场和养殖场”的对接和互认。

　　第四、促使安全技术研究支撑安全管理。食品安全是一个风险事件，尤其是当前农产品生产不断应用新技术，增加了食品安全的风险。很多农产品(食品)的安全风险就是应用科学的风险，此种风险只有利用科学手段才能进行识别和控制。农产品安全风险分析、风险管理以及信息交流都应用科学技术。所以政府要积极在食品安全管理的组织、调动以及协调中应用有关科研资源，不断增加预算和投入，积极研究食品安全管理的前沿问题，例如食品技术、生产流通确保食品安全的方法、评估污染以及化学危险的方法等。

　　第五、有效传递食品质量信息。建立健全质量信号传递机制，促使经验品转化为搜寻品，有效稳定食品质量市场。我国农产品生产者缺乏较高的文化素质和较大的规模，可是却具有较高的食品产业链，所以食品市场不对称的信息导致信息管理无法切实发挥作用。为了保障公众权衡风险以及益处后进行自主选择的权利，政府重点信息服务是提供公共信息以及教育，及时的发布有关的食品安全信息，定期的公布质量抽查的结果，培训和教育具有良好声誉的企业。综上所述，政府有关部门要促使公众可以充分了解产品的质量，然后理性消费，避免市场出现劣质质量的产品。

　　参考文献:

　　[1] 秦富、王秀清、辛贤等:《欧美食品安全体系研究》，中国农业出版社2003年版.

　　[2] 吴永宁:<<现代食品安全科学>>，化学工业出版社2003年版.

　　[3] 邱礼平:<<食品安全概论>>，北京化学工业出版社2008年版.

　　[4] 杨攀：“当前我国食品安全问题的困境与及其解决机制”，《时代金融》2011年第8期.

　　[5] 张建新,沈明浩：《食品安全概论》，郑州大学出版社2011年版.

　　[6] 张志健：《食品安全导论》，化学工业出版社2009年版.

　　[7] 全国人大常委会办公厅：《食品安全法(草案)》2008 年版.