4月22日，中国美国商会发布了《2014年度美国企业在中国白皮书》(以下简称《白皮书》), 这是该商会第16次发布相关内容的白皮书。今年的《白皮书》就中国的商务环境、产业政策及市场准入，以及对包括农业、汽车、银行等21个具体行业及部分区域性问题进行了阐述，同时也针对投资、知识产权、透明度与参与度、标准等方面政策的修改提出了一些建议。

　　在《白皮书》的发布会上，中国美国商会表示，中国在过去一年宣布的经济改革蓝图，为目前难以为继的经济模式向更强劲、更有活力、更可持续发展模式的转变提供了重要契机。但《白皮书》也同时提到，落实改革充满挑战，中国在如何克服在华外企经商障碍方面依然存在许多不确定性。中国美国商会主席葛国瑞表示：“中国领导层也承认落实经济改革存在挑战，因此某些在华外资企业在短期内会面临困难。不过，我们大家都相信，这些试验性的举措会为将来营造一种更加积极的经济环境，既能让中国经济更加平衡，又能为在华外资企业创造一个更公平、更以市场为导向的竞争舞台。”

　　在一年一度的《白皮书》中，食品与饮料行业都会被作为一个独立的章节进行阐述，针对这一章的内容，中国美国商会也会在第一时间选择《食品安全导刊》杂志进行发布。今年的《白皮书》对我国政府在2013年所做的工作给予了充分的肯定。《白皮书》指出，2013年中国在食品安全领域取得了重大进展。其中，国家食品药品监督管理总局(CFDA)及地方分支机构的组建改善了各部委、各级政府部门间的沟通与协调。此外，国家政府正积极协调政府监管，统一食品安全标准，并加重对违法违规行为的处罚力度。

　　然而，《白皮书》也指出了当前我国食品和饮料行业面临的一系列问题，比如“法律规定不明晰，政策解读不一致”、“缺少确认渠道”等等，针对这些问题也给出了一些相应的建议。

　　法律规定不明晰 政策解读不一致

　　针对“法律规定不明晰，政策解读不一致”的问题，《白皮书》指出，目前中国各个地方监管部门对法律法规及标准的解读及执行不一致，食品及饮料生产企业面临巨大挑战。虽然中国政府努力制定清晰的法律法规，但要保证地方监管部门解读一致仍有难度。同时，虽然对各个地方官员进行了培训及指导，但仍缺乏对规定的有效解释与说明。在很多情况下，不同省份、甚至不同县之间的监管部门都可能对规定有不同解读。造成上述不一致情况的原因主要是地方官员不愿向上级主管部门就政策与规定寻求权威指导。

　　为促进政策在地方层面的统一执行，中国美国商会建议中国政府在颁布法律法规及标准时提供详尽说明及专项培训。培训或可选择食品安全风险监测中心作为平台，因为中国政府已表示将在2014年将中心数量扩至32个，并在2015年覆盖全国所有县。这些监测中心还可帮助地方企业与中央政府间就政策事项进行沟通。监管者还应与业界协调，制定指导文件，使之与新政策同步出台并对现有政策进行说明。

　　缺少确认渠道

　　《白皮书》写到，目前因模棱两可的规定而面对地方监管部门的质询时，食品企业缺少可寻求的对法律法规进行释疑的官方渠道。地方监管部门往往因不愿事态升级而拒绝向中央政府请求说明。报至上级政府的事项也往往得不到充分关注，即使是在该类事项需要采取进一步措施的情况下。中央政府在其官方网站上的说明虽对法规有一定指导意义，却缺乏法律基础，很容易被地方政府束之高阁。同样，行业协会对该类问题的立场虽然能代表业界观点，却因不代表官方而很少得到地方监管部门的承认。

　　针对上述情况，在《白皮书》中，中国美国商会建议中国政府建立渠道，把寻求规定及标准说明的企业与监管部门直接联系起来。

　　非食品安全问题的整改

　　目前，我国政府正在对违反国家食品安全标准的企业采取严厉的打击手段，对食品安全违法违规行为采取严重的处罚措施，在《白皮书》中，中国美国商会对这些举措给予了肯定，但同时指出，在华美国食品生产和经营商与中国食品企业一样，也在努力严格遵守中国食品安全法律法规及标准。然而，很多企业由于标签字号或标识使用不当等非食品安全问题受到地方监管部门的质询或处罚。此外，质询与处罚有时基于对规定的主观解读，且涉事企业鲜有补救机会。

　　中国美国商会对此提出了相应的建议，《白皮书》写到，中国政府可在以下两种情况下，处罚前允许企业进行整改：(1)当对是否违法违规有明显且合理的异议时;(2)按照中国食品安全法的定义，违法违规行为对产品安全没有影响。

　　面对检测结果 缺乏补救机会

　　2009年，我国颁布了《食品安全法》并进行了一些修改，与此同时，我国政府也加强了食品安全监管体系的建设。该体系的一大核心是样品检测，我国监管部门借此区分食品安全及质量问题。然而，中国美国商会认为，在现有检测标准及政策环境下，食品生产商在面临可能存疑的检测结果时缺乏补救机会。

　　据《白皮书》介绍，在当前法律环境下，企业产品初检结果不佳时，可申请复检。该流程原本旨在善意地保护食品生产与经营者，但企业有时却因大部分实验室不愿与初检结果相左、拒绝复检申请而找不到复检实验室。企业别无选择，只得接受处罚。中国美国商会支持中国政府出台硬性指令，但要求有资质的实验室接受复检申请。

　　产品抽样缺乏监管力度

　　对于当前我国对食品安全的监管一般是采用产品抽检的方式，中国美国商会认为应重在对食品生产流程的监管。中国美国商会希望我国政府加强监管机制，以保证对食品生产流程各环节进行有效追溯。

　　《白皮书》中写到，检验也是我们喜闻乐见的中外监管部门的合作领域，中国政府与美国食品药品监督管理局于2013年末达成关于允许新增美国食品监察员、药品监察员及食品专家(全部享有充分外交特权与豁免)进驻美国驻华大使馆的协议，目前双方已经朝这个方向迈出了重要一步。美中在该领域的进一步合作也将有助于中国政府实现加强自身监管与检查力度的目标。

　　恶意举报增加

　　近年来，中国政府积极推进社会共治，鼓励消费者积极参与，保障食品安全。中国美国商会对此表示赞赏，然而，对举报者进行物质奖励却催生了一个逐渐壮大的群体——“职业索赔人”，这些人利用模棱两可的规定牟取私利。这类不讲原则的个人所举报的问题绝大多数都只是无关紧要的标签瑕疵，并不影响产品安全。就该类问题向地方监管部门的反复投诉无谓消耗了企业与政府的资源，使其无力顾及食品安全的实质性问题。

　　为此，中国美国商会建议通过立法或对某些食品相关违法违规行为设置处罚上限，将合理的食品安全投诉与上述投诉区分开来。同时取消针对标签问题进行恶意举报的物质补偿。

　　地方监管部门对产品标签解读不一

　　食品生产商常常收到来自地方监管部门就标签相关事宜的质询。对法律法规解读的不一致让企业很难确定其产品包装是否合法。为避免处罚与延误，不少企业宁愿在其产品发布前接受政府的检查或审批。

　　以中国检验检疫服务网出台的进口产品标签注册备案流程为参考，中国美国商会建议中国政府建立非强制性审批流程，让企业能够得到标签及包装的预审批。

　　媒体与专家交流不足

　　媒体在阐明食品安全风险方面发挥着极其重要的作用，公众对食品安全的信心对行业至关重要。然而，近年来由于大量失衡、失实和负面的媒体报道，政府与公众的食品安全沟通并不顺畅。

　　在《白皮书》中，中国美国商会认为，失衡、失实和负面的媒体报道多是缘于食品科学知识不足和刻意炒作，很多企业都因此受到不必要的政府监管及商誉损失，若不加约束，此类报道将影响消费者信心，阻碍产业发展与消费增长。近期征求意见的食品安全法修订版草案规定了发布重要食品安全信息的统一平台，中国美国商会对此给予了积极的肯定。

　　《白皮书》提到，作为食品安全工作的一部分，中国政府应要求所有食品生产企业相关人员接受食品安全培训及认证。相关媒体从业者(如管理层、记者、编辑等)作为促进食品安全的重要利益相关方也应当接受类似的培训及认证，从而保证能够就食品安全问题做出准确客观的报道。

　　在《白皮书》中，中国美国商会建议中国政府应建立危机响应系统，如食品安全专家委员会——就食品安全问题向公众提供及时、科学的解释。据本刊记者了解，目前类似的机构在我国并不是没有，在2011年，我国成立了国家食品安全风险评估中心，该中心职能众多，其中重要的一项就是开展食品安全知识的宣传普及工作，做好与媒体和公众的沟通交流，本刊记者也曾多次参加他们的活动。另外，在该书发布的3天前也就是4月18日，我国成立了国务院食品安全委员会专家委员会，并召开第一次全体会议，其公布的职责正是承担食品安全技术咨询、政策建议、科普宣传等工作。

　　中国美国商会的建议

　　针对上述一系列问题，《白皮书》对我国政府部门提出了一些建议：

　　第一、在出台法律法规及标准时，政府应更加明确相关内容更加明确，并与产业合作撰写指导文件，与政策同步推出。开展更多的面向地方食品安全监察官员的培训项目，以保证对国家法律的统一解读与执行。

　　第二、食品安全监管应重新聚焦食品生产流程，而非产品抽检;当企业存在不影响食品安全的违法违规行为时，应在处罚前给予企业整改的机会。允许微生物复检，以保证检测结果反映产品真实质量并指定有资质的实验室接受复检申请。

　　第三、涉及不影响食品安全的问题时，取消或减少对举报人的物质奖励。

　　第四、建立标签非强制检查与审批系统，以便企业在新产品上市前有机会征询官方意见。

　　第五、为报道食品安全问题的媒体工作者提供培训及认证。建立食品安全危机响应机制，在该机制下，政府应指定专家向公众提供食品安全问题的最新动态。与食品饮料企业携手开展食品安全传播与公众教育。

　　近年来，中美双边的贸易额不断攀升，两国在食品及饮料领域的合作也越来越多。正如葛国瑞在发布会上所言：“中美关系的不断加强对两国经济的持续增长至关重要。”

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　　中国美国商会是一家促进中美两国之间的经济、贸易、商务与投资的非赢利组织，代表了在中国经商的美国公司或个人的利益。经过这些年的发展，特别是改革开放以来随着美国企业和个人在中国的增多，其会员达到2500个人，分别来自1100个公司。16年来，中国美国商会每年都会发布关于中国企业商务环境的年度分析——《美国企业在中国白皮书》。