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2014年“3·15”消费者权益保护日前夕，江西省南昌市某保健食品生产企业（以下简称A公司）负责人向食品药品监督管理部门举报，反映国内知名电商平台多家网店存在售假行为。这些网店销售了假冒A公司名义生产的一款降糖类保健食品，A公司向网站投诉十余天却没有收到任何处理反馈。
食药监局接此举报投诉后，安排专人认真进行调查核实，多地协调打击违法经营行为，帮助企业开展维权，维护消费者合法权益。但执法人员在执法过程中发现，当前法律法规有所缺失，监管存在盲区漏洞，对网络销售保健食品的监管执法面临诸多现实障碍，执法效果不容乐观。为此，笔者结合此案协调处理过程，深入分析执法困境及原因，提出相关对策，力求为进一步完善法律法规、健全体制机制，切实净化网络销售保健食品市场提供可行的意见建议。
协调处理过程
南昌市食药监局收到A企业投诉举报后，按照相关规定，开展了一系列的调查与协调处理工作。
调查核实
一是在网站进行搜索查询，发现有20余家网店销售标示为A公司生产的保健食品“糖消胰安苦瓜桑叶片”，产品图片有保健食品专用标识“蓝帽子”，均说明具有“辅助降血糖”的功效，并存在扩大适宜人群、宣传疗效的情形；标示价格从数十元到上百元不等，个别网店成交记录高达100余条。二是对A公司生产经营上述产品情况进行调查，核实A公司无此保健食品的国家批准文号，也没有发现A公司生产销售上述产品的行为。
联系平台
执法人员通过该网公布的客服电话与客服人员进行联系，客服人员表示只有消费者可以凭交易记录和所购物品进行投诉，网站受理调查后再决定是否下架，经执法人员一再要求，客服人员提供了公关部门电话。执法人员随即与网站公关部门进行沟通，经执法人员一再强调后，公关部门人员声称可以通过“绿色通道”处理，即由通过平台所在地食药监管理部门对该网站提出正式要求，网站才会对相关产品进行下架。
请求协查
随即，南昌市食药监局迅速向销售者所在地食品药品监管部门通过快递和传真两种方式发送了协助处理此事的函件，请求他们责令网站立即下架所有标识为A公司生产的糖消胰安苦瓜桑叶片，请网站提供销售该产品所有网店的身份及地址。并特别提到，个别网店销售该保健食品的销售额较大，涉嫌犯罪。
协调结果
销售者所在地食品药品监管部门通知要求网站将所涉及投诉的商品予以屏蔽，加强日常监控和规范商品宣传。4月初，该网提供了21家相关网店的IP注册信息，我们根据上述有限信息初步判断店主所在地涉及7省9区市，将此类情况及时告知上述网店店主所在地食品药品监管部门，请求进行调查并严厉处理。我们还将相关查处信息在官方网站予以公开。据了解，目前监管部门根据网站提供的有限信息难以找到网店店主，查处进展不大。
问题反复
4月中旬，多家媒体聚焦此案进行深入调查采访，采访过程均发现网店仍在销售上述假冒保健食品。为此，我们就此事多次与网站方面进行交涉，该网工作人员表示：“如果另开网店再上架此保健食品，我们无法在短时期内发现。”经执法人员一再要求，网站有关人员才承诺每天对标识为A公司生产的该保健食品进行搜索一遍，防止再上网销售。但几天后执法人员在该网查询发现，该产品名称、展示图片和产品详情其它内容没有什么变化，标识的生产厂家换成了另外一个省会城市某生产企业，售假者改头换面继续公开售假。4月25日，中央电视台新闻频道《新闻直播间》栏目对此事进行了报道，随后，国家工商总局公告该产品电视广告违法，但还有个别网店店主在售“认准电视同款”的“苦瓜桑叶片升级产品桑叶苦瓜茶降糖茶”。
执法困境及原因分析
从上述处理过程可以看出，一个相对简单、证据充分、事实清楚的投诉举报，沟通协调却不顺畅，效率较低，处理效果不明显。网店店主继续售假，却难以受到应有的处罚，这是什么原因造成的呢？
执法困境
无法准确判断管辖地。网络的特点是流动性太大，仅仅根据网站方面提供的店主信息，监管部门无法准确判断这些经营假冒产品的网店在什么地方从事违法经营活动，从而导致难以确定何地食品药品监管部门有管辖权（一般来说行政处罚由违法行为发生地的监管部门进行处罚）。
难以查实店主所在地。我们只能初步判断店主所在地，并将相关情况告知所在地市级食品药品监管部门，但以食品药品监管部门现有的执法手段，很难查实店主真实经营地址。若要查实需要公安部门参与，由于绝大部分网店所涉货值不大，且上当受骗的消费者分布范围广泛并分散，公安部门难以立案。在立案之前，公安部门不能采取有效手段进行侦查，也难以查实店主真实经营地址。而且，由于不能准确判断违法行为真正的发生地，公安部门也面临管辖权难以确定的难题。
难以取得相应证据。如果要处罚，需要较为完整的证据链。即使找到店主本人，也难以查实店主的真实销售情况，需要网站提供进一步信息，而该网不愿意提供。即使网站提供有关信息，还需要消费者的配合，才能进一步证实交易的真实性，防止店主辩称账户被盗、为提升信用而虚假交易等，而消费者遍布全国，取证较为困难。
原因分析
直接原因是网络交易平台不能提供完整有效的信息，即不能提供网店店主的经营地址、发货地址、销售记录等详细信息。网站应该依法要求各网店严格遵守国家法律法规，取得相应食品流通许可才能销售保健食品或食品，但网站拖沓或无意妥善处理该事件，显示该网缺乏成熟的审查体系、应急处置体系及与行政执法部门的沟通体系，缺乏社会责任感。
主要原因是相关法律法规缺失。目前尚没有相应法律法规对网络交易第三方平台设置义务性和惩罚性规定。此案中，监管部门局无法对网站进行处罚，只能采取行政措施，通知其屏蔽假冒保健食品。即使是国家工商总局颁布实施的部门规章《网络交易管理办法》第七条第二款规定“从事网络商品交易及有关服务的经营者销售的商品或者提供的服务属于法律、行政法规或者国务院决定规定应当取得行政许可的，应当依法取得有关许可。”但也没有设置网络商品交易平台违反此规定的相应罚则。为此网站纵容网店店主违法销售保健食品的情形，目前难以受到相应法律法规的制裁。
重要原因是协调执法机制不完善。在此案的查处中，涉及到平台所在地的食品药品监管、工商、公安等部门，涉及确认此保健食品系假冒产品的被侵权企业所在地食品药品监管部门，涉及网店店主所在地的食品药品监管、工商、公安等部门。如何划分上述多个地区多个部门的职责，如何有效衔接，目前没有统一的规定和协调机制。涉及具体某地的食品药品监管、工商、公安等部门，衔接也存在一定困难。公安部门虽然有侦查手段，但因为涉案货值不大，也无消费者报案，一般不予立案。不立案则不能开展有效侦查工作，而食品药品监管部门没有相应手段，导致这种化整为零销售假冒产品行为无从查处，更难以查实制假窝点。
对策措施建议
针对这种现象和具体的原因分析，笔者认为应该主要从完善法律法规、完善执法协调体系、完善消费者维权体系等三方面，采取综合性和针对性措施，严厉打击网络销售违法保健食品的行为。
完善法律法规
2013年10月29日，国务院法制办发出了《关于公布<中华人民共和国食品安全法（修订草案送审稿）>公开征求意见的通知》, 《食品安全法》的修订也列入全国人大2014年立法工作计划。从修订草案可以看出，对网络平台和网络食品经营者的监管已纳入法律规范范围，专门设置一条规定了网络食品交易第三方平台提供者的法律义务，如应当取得相应许可、对入网食品经营者的资格查验和监督、发现违法行为及时报告、未履行规定义务承担连带责任等。修订草案也设置了罚则，但把网络食品交易第三方平台提供者和集中交易市场的开办者、柜台出租者、展销会的举办者放在一起，显然难以适应当前网络销售快速增长的形势，而且处罚力度不大，最高罚5万元，很难发挥行政处罚应有的作用。
2011年颁布实施的《中华人民共和国刑法修正案（八）》对食品领域犯罪行为进行了修订，2013年5月两高出台《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，以上均未对网络食品交易第三方平台提出相应的刑事处罚，从而对网络食品交易第三方平台缺乏法律的威慑力。建议出台有关法律解释，解决网络食品交易第三方平台危害食品安全刑事案件的法律适用问题，并根据实施情况，在今后的《刑法修正案》中作出相应的规定。
《食品安全法》是涉及食品安全的大法，修订后对网络销售食品行为进行规范一般也会相对宏观，还需要在法规和相应部门规章中进行细化。如网络食品交易第三方平台如何具体履行修订后《食品安全法》规定的义务，包括投诉举报处理措施和应急措施，还可以根据监管实际需要，要求其保留并提供信息的范围和期间等。如对入网食品经营者规定建立执行相应的进货查验制度、留存网络销售信息的内容与方式等，做到产品来源和去向可追溯，确保网络销售安全食品。
完善执法协调体系
明确监管主体。正如《中华人民共和国食品安全法（修订草案送审稿）》所规定的，明确网络食品交易第三方平台提供者食品生产经营许可证颁发地食品药品监督管理部门，负责对网络食品交易第三方平台提供者实施监督管理。但没有专门条款规定入网食品经营者的监管主体，建议根据属地管理原则，明确由入网食品经营者食品生产经营许可证颁发地食品药品监督管理部门负责监管。
建立食品药品监管部门协调沟通机制。《中华人民共和国食品安全法（修订草案送审稿）》规定网络食品交易第三方平台提供者发现入网食品经营者有违反本法规定的行为的，应当及时制止，并立即报告网络食品交易第三方平台提供者食品生产经营许可证颁发地食品药品监督管理部门。但对接到报告的食品药品监管部门如何处理没有明确规定，建议由接到报告的食品药品监管部门在规定的时限内以电传方式通报入网食品经营者所在地食品药品监管部门，并提供相应详细信息资料，涉及重大违法行为同时上报上级食品药品监管部门，接到通报的食品药品监管部门须在一定时限内进行调查处理，调查处理结果要公开。入网食品经营者所在地食品药品监管部门发现其有违法行为时，也应在一定时限内通报网络食品交易第三方平台所在地食品药品监管部门。
建立完善执法部门之间、执法部门与公安部门之间对接机制。此案中，网店店主不但涉嫌销售假冒保健食品，而且涉嫌违法宣传，需要明确食品药品监管部门和广告监管部门之间的沟通协调机制，形成监管合力。近期公安部有关人士表示国家层面将成立专门的食品药品犯罪侦查局，这将十分有利于打击食品领域犯罪行为，但要充分发挥食品药品警察的作用，还需建立完善统一、协调、高效的工作机制，做到网络食品交易第三方平台、入网食品经营者等所在地食品药品监管部门和公安部门的及时有效对接，从而快速侦查快速打击。
完善企业和消费者维权机制
此案的处理过程，如果法律法规完善，各部门相互配合，应该是可以取得一定成效的。即由A公司向我们进行举报投诉，由我们通报至违法经营者所在地食药监局，他们单独或联合工商、公安等部门调查核实后，有两种处理途径。一种是将有关详细信息提供给我们，由我们通报给入网食品经营者所在地食品药品监管部门；另一种是他们直接将有关详细信息通报给入网食品经营者所在地食品药品监管部门，同时把调查处理和通报情况反馈给我们。
完善消费者维权机制。首先，核心是提高消费者的地位，切实保护消费者合法权益。从以往的立法来看，为了经济快速发展，有些立法偏向保护生产者，对消费者的保护力度较弱，即使维权成功，消费者也难以获得赔偿，消费者觉得费时费力，得不偿失。虽然自2014年3月15日起施行的《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》对网络交易平台提供者的责任进行了明确，但力度还不够大。其次，建立由执法部门介入的快捷维权渠道。此案中，消费者购买到假冒保健食品，有两种维权渠道，一是与网站直接联系维权，但这种渠道目前来看效果不太好，有不少这方面的负面报道。二是直接到法院起诉，但是时间长、耗费精力，消费者一般不愿采取此渠道。当然，随着法院对消费者维权案件审判效率的提升和执行力度的加大，这将会是今后的主要维权形式，但目前还不能让消费维权者满意。为了方便消费者投诉，建议明确由消费者所在地食品药品监管部门受理投诉并全程协调处理。再次，建立并落实投诉举报奖励机制，鼓励消费者监督，目前的奖励制度还不够完善，奖励金额过低或者兑现程序过于复杂。总之，网络消费者执法完善还有很多事情要做。
( 江西省南昌市食品药品监督管理局 钱太高 徐 崧)
